可再生能源配額制：為何政策設(shè)計(jì)出現(xiàn)“負(fù)學(xué)習(xí)”

 

      “負(fù)學(xué)習(xí)”（negative learning）本來(lái)是一個(gè)教育與認(rèn)知領(lǐng)域的詞匯，指的是知識(shí)與能力并沒(méi)有隨著學(xué)習(xí)進(jìn)程而有效提升。在能源與氣候變化領(lǐng)域，由于經(jīng)濟(jì)、能源、大氣循環(huán)和生態(tài)圈存在著諸多的不確定性，“負(fù)學(xué)習(xí)”問(wèn)題也被廣泛討論，指的是隨著信息與討論的增多，基本的專家信念偏離“真值”的程度沒(méi)有減少，反而增加或者持續(xù)處于分歧之中。

 

　　從2017年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始在政策層面醞釀可再生能源配額制，即規(guī)定可再生能源在電力結(jié)構(gòu)份額中的比重。最終在2019年5月以“電力消納保障機(jī)制”的形式正式出臺(tái)。分析整個(gè)過(guò)程，我們也發(fā)現(xiàn)了這種“負(fù)學(xué)習(xí)”現(xiàn)象——目前的政策設(shè)計(jì)進(jìn)一步割裂本地與外送統(tǒng)一市場(chǎng)，在省級(jí)大尺度以下地理范疇技術(shù)上無(wú)法實(shí)施。但是，在最初的討論與某些征求意見(jiàn)版本中，卻存在著與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)配套的“配額制”政策非常相似的設(shè)計(jì)。

 

　 　本文即對(duì)政策設(shè)計(jì)、制定以及征求意見(jiàn)的過(guò)程進(jìn)行初步的回顧與分析，希望引發(fā)更多的討論。

 

        2017-2019年“電力消納保障機(jī)制”的政策設(shè)計(jì)與討論

 

　　2017年初，發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)文，決定自2017年7月1日起試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度，并計(jì)劃自2018年起適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易。

 

　　2018年3月23日國(guó)家能源局曾經(jīng)發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》，此為第一輪征求意見(jiàn)；當(dāng)年9月13日，國(guó)家能源局新一輪可再生能源配額制征求意見(jiàn)，此為第二輪征求意見(jiàn)。2019年5月10日，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)文（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），正式開(kāi)始實(shí)施《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，有效期5年。

 

最終的配額核算方式會(huì)加劇電力市場(chǎng)割裂，影響統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率

 

　　2018年第一版本的可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)核算方法，試圖將“省送省”、“省送區(qū)域”的電量，即使是交流線路，也要?jiǎng)澇瞿牟糠质秋L(fēng)電，哪部分是煤電。這種方式，在省級(jí)層面需要追蹤電源的具體類(lèi)型，在核算上存在著諸多的簡(jiǎn)化（意味著誤差，甚至是錯(cuò)誤），在平衡區(qū)內(nèi)更小尺度上（比如省內(nèi)的2個(gè)售電公司）完全無(wú)法操作。對(duì)于消費(fèi)者高度均一的電力消費(fèi)，被劃“成分”分成了“綠電”與其他電力。

 

　　這種方式，混淆了綠電市場(chǎng)（這個(gè)應(yīng)該從屬于電力統(tǒng)一市場(chǎng)，從而獲得更好的市場(chǎng)效率）與綠證市場(chǎng)，跟理論與實(shí)踐中通行的“可再生能源配額制”可以說(shuō)一毛錢(qián)關(guān)系都沒(méi)有。從實(shí)際考核來(lái)看，關(guān)鍵工作量在于確定那些大容量跨區(qū)線路的潮流跟蹤。而這些線路，往往既不考慮送出地需求（四川曾經(jīng)在豐水期還因此出現(xiàn)用電緊張局面），也不考慮受電區(qū)的需求變動(dòng)（晚上負(fù)荷低谷期間還大量送，造成本地機(jī)組深度調(diào)峰），屬于十足的特權(quán)僵直外送垃圾電。這是影響我國(guó)電力系統(tǒng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)效率的重要因素。

 

　　而所謂長(zhǎng)距離輸電線路“優(yōu)先輸送可再生能源”的說(shuō)法，技術(shù)上不完全可行，經(jīng)濟(jì)上不相干，后驗(yàn)證無(wú)法衡量，破壞目標(biāo)中的電力統(tǒng)一市場(chǎng)——先本地平衡，再外送。這種情況下，缺乏綠證市場(chǎng)，而試圖用這種配額制目標(biāo)去影響系統(tǒng)運(yùn)行，而不是通常意義上的系統(tǒng)新增電源類(lèi)型選擇，這的確很中國(guó)特色。如果系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者借此把“打捆”概念私貨再一次塞進(jìn)這個(gè)體系（東部需要的是高峰電力，不是基荷），那這個(gè)政策將完全落入舊的運(yùn)行方式的“窠臼”，成為舊有運(yùn)行無(wú)效率體系的工具性政策。

 

　　但是，恰恰是這種核算方式，成為了最終實(shí)施方案的選擇。盡管，在此之前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)，特別是2018年9月第二版征求意見(jiàn)稿，曾經(jīng)出現(xiàn)幾乎正確的設(shè)計(jì)方案。

 

      2017年與第二版的政策設(shè)計(jì)卻與此截然不同

 

　　事實(shí)上，早在2017年4月，國(guó)家能源局新能源司負(fù)責(zé)同志就在《中國(guó)能源報(bào)》發(fā)表文章，談對(duì)綠證與配額制的思考。關(guān)于綠證還是綠電的問(wèn)題，他明確闡述了為何不能通過(guò)新能源項(xiàng)目直購(gòu)電（也就是目前綠電方式）來(lái)完成配額考核：

 

　　我國(guó)目前對(duì)新能源發(fā)電實(shí)行的是兩部制標(biāo)桿電價(jià)政策，具體操作上包括兩部分電價(jià)，即燃煤標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼。新能源發(fā)電項(xiàng)目與電網(wǎng)實(shí)際結(jié)算的只是燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分，補(bǔ)貼部分由全網(wǎng)分?jǐn)傉魇崭郊淤Y金解決。在這樣的機(jī)制下，新能源發(fā)電企業(yè)與購(gòu)電企業(yè)的結(jié)算收入只能體現(xiàn)所購(gòu)電力的電力一般商品屬性，不能體現(xiàn)電力的清潔低碳屬性。

 

　　區(qū)分一度電是煤電還是新能源發(fā)電的主要標(biāo)志就是是否由財(cái)政資金結(jié)算補(bǔ)貼。而綠色電力證書(shū)是對(duì)補(bǔ)貼資金部分的直接替代，且具有可以追溯的全部電力屬性信息。因此對(duì)于自愿或者強(qiáng)制使用綠色電力的消費(fèi)者，只有完成了綠色證書(shū)的購(gòu)買(mǎi)，才能被確認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了綠色電力的消費(fèi)。

 

　　而到了2018年的征求意見(jiàn)稿第一版，卻成了在考核綠電與綠證之間反復(fù)跳來(lái)跳去的方案。政策設(shè)計(jì)中出現(xiàn)了何種新的考量我們不得而知，但是這無(wú)疑是朝向錯(cuò)誤方向的變化。第二版意見(jiàn)中，強(qiáng)調(diào)了對(duì)“綠證”的考核，而不是綠電的追蹤，意識(shí)到了存在的問(wèn)題。最終2019年出臺(tái)方案拋棄了對(duì)更小個(gè)體考核綠電（甩給了電網(wǎng)公司，因?yàn)楦緹o(wú)法操作），但是綠證大部分仍與綠電捆綁。這無(wú)疑是一種“負(fù)學(xué)習(xí)”。

 

目前的政策設(shè)計(jì)，與幾年前“能源總量控制”的攤派做法已經(jīng)無(wú)任何區(qū)別

 

　　幾年前，我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)“能源總量控制”的討論。當(dāng)時(shí)，設(shè)定何種控制目標(biāo)的討論是高度缺乏價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的，從來(lái)不回答“不控制是多少，控制程度對(duì)應(yīng)于何種經(jīng)濟(jì)后果”，而是反復(fù)在猜測(cè)2020年能源消費(fèi)會(huì)是多少。而攤派到各個(gè)省份，到底是如何個(gè)劃分法，也不清楚其公平原則幾何。現(xiàn)在，關(guān)于這種可再生份額目標(biāo)如何確定，其說(shuō)法仍舊是所謂“依據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合跨省跨區(qū)送受電等實(shí)際情況統(tǒng)籌研究制定的”。

 

　　這種目標(biāo)的定立邏輯非常匪夷所思。目標(biāo)，顧名思義，是需要努力才能實(shí)現(xiàn)的。即使沒(méi)有這種目標(biāo)，那么各個(gè)省份都會(huì)實(shí)現(xiàn)可再生能源份額的某個(gè)水平。所以目標(biāo)的合理性探討，應(yīng)該是探討何種額外的增加是合理的，基于某種明確的價(jià)值觀（比如增量成本在某個(gè)界限內(nèi)，以及為更宏大的目標(biāo)提供部門(mén)貢獻(xiàn)基礎(chǔ)）。如果是基于“每個(gè)省可以完成多少就設(shè)定多少”來(lái)實(shí)施（目前的解讀似乎就是：外送電“含量”少了，就縮減目標(biāo)），那這種目標(biāo)的必要性在哪里？而這里的所謂“統(tǒng)籌研究制定”究竟是什么標(biāo)準(zhǔn)？

 

　　幸運(yùn)的是，可再生能源配額還存在一個(gè)自愿市場(chǎng)，可以給不能完成配額的省份提供一個(gè)靈活的、低成本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的額外渠道。因此，這種目標(biāo)設(shè)定——層層攤派——目標(biāo)考核還顯得不像之前的“能源總量控制”那么糟糕。比如，最近，浙江購(gòu)買(mǎi)了200萬(wàn)綠證。盡管，這仍然是一種公平視角的糊涂賬。

 

總結(jié)

 

　　配額制體系建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)該是建立配額制交易市場(chǎng)，定位于交易層面、增加可再生能源收益的政策工具，與可再生能源價(jià)格政策的功能類(lèi)似，而不是進(jìn)一步給各個(gè)電源類(lèi)型“劃成分”（類(lèi)似給本地電與外送電劃成分），加深電力統(tǒng)一運(yùn)行市場(chǎng)的既有扭曲，干預(yù)電力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的目標(biāo)。 棄風(fēng)限電問(wèn)題的解決，需要經(jīng)濟(jì)效率的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，而不能是“搞定就是本事”，用更無(wú)效的僵直外送去解決。

 

　　建設(shè)統(tǒng)一電力市場(chǎng)是電力體制改革的關(guān)鍵任務(wù)。在其他額外與輔助性政策設(shè)計(jì)之初，必須尊重電力統(tǒng)一市場(chǎng)是更高原則的基本思路。否則其他的市場(chǎng)或者政策因?yàn)殡娏κ袌?chǎng)的高度扭曲會(huì)無(wú)法發(fā)揮作用或者惡化經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)務(wù)之急，是取消不負(fù)責(zé)系統(tǒng)平衡卻專門(mén)制造不平衡的所謂國(guó)調(diào)，以及徹底廢除“點(diǎn)對(duì)網(wǎng)”、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的電力僵直外送。

 

　　實(shí)現(xiàn)兩個(gè)并列市場(chǎng)（電力市場(chǎng)與綠證市場(chǎng)）的協(xié)調(diào)，而不是互相扭曲，要求配額制考核的產(chǎn)品是綠證，而不是既無(wú)法確切追蹤、又不能體現(xiàn)額外（于電力價(jià)格）價(jià)值的綠電。

 

　　有關(guān)部門(mén)應(yīng)該立即停止有缺陷的基于目前方法論測(cè)算的所謂各省可再生能源消納比重，而代之以有價(jià)格有市場(chǎng)的綠證數(shù)量來(lái)考核是否達(dá)標(biāo)。

 

　　作者為能源經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，卓爾德環(huán)境研究（北京）中心主任兼德國(guó)能源轉(zhuǎn)型智庫(kù)高級(jí)顧問(wèn)