張昕：建立碳排放交易基金

碳排放權(quán)交易機(jī)制是應(yīng)對氣候變化的重要制度創(chuàng)新，是基于市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳減排的政策工具，盡快建立健全全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“全國碳市場”），將有助于推動我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景。

 

全國碳市場建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車道，特別是近期陸續(xù)出臺或公布了一系列全國碳市場法律法規(guī)和重要技術(shù)規(guī)范。繼2020年12月生態(tài)環(huán)境部出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》之后，2021年3月30日，生態(tài)環(huán)境部就《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征求意見，草案修改稿是在2019年3月底公布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善形成的。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》將由國務(wù)院頒布，是我國碳排放權(quán)交易市場化的基礎(chǔ)性法規(guī)，規(guī)定了全國碳市場的制度框架，規(guī)范了碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動，為全國碳市場發(fā)揮碳減排作用提供了法律保障。

 

值得注意的是，與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》相比較，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》第二十一條是新增加的條款，規(guī)定了國家建立碳排放交易基金及相關(guān)事項，即規(guī)定了碳排放權(quán)交易基金屬性為國家建立的政府基金，基金資金來源于全國碳市場配額有償分配收益，基金資金將用于促進(jìn)碳市場發(fā)揮減排成效，推動社會經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型。實(shí)質(zhì)上，該條款明確了全國碳市場配額有償分配收入使用管理的方式與目的，即以配額有償分配收入為資本金建立基金，基金通過市場化運(yùn)作進(jìn)行氣候投融資，從而提升碳市場碳減排成效，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展。該條款為全國碳市場建立配額有償分配收入使用管理體系奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，勾畫了基金管理框架。

 

配額有償分配如一級市場配額拍賣（以下簡稱“配額拍賣”）不僅可以減少配額免費(fèi)分配方法的固有缺陷和不公平性，還有助于指導(dǎo)二級市場配額交易價格，推動實(shí)現(xiàn)碳市場排放總量控制目標(biāo)。隨著碳市場排放總量控制力度不斷加強(qiáng)以及市場制度體系建設(shè)逐漸完善，配額有償分配將成為碳市場配額分配及其供需調(diào)節(jié)的重要方式，例如，配額拍賣已經(jīng)成為國外較成熟碳市場配額分配的重要方式，并通過法律確保將配額拍賣收入用于推動低碳發(fā)展。此外，更多的碳市場利用配額拍賣收入建立基金用于推動重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展，并取得了良好效果。

 

歐盟碳市場配額實(shí)施免費(fèi)與有償分配（配額拍賣）相結(jié)合的分配方式，并且分階段調(diào)整有償分配配額的比例和覆蓋的行業(yè)。歐盟碳市場在第一階段（2005～2007年）配額幾乎全部免費(fèi)分配。第二階段（2008～2012年）配額有償分配的實(shí)際比例是3%，且僅對納管發(fā)電機(jī)組排放配額實(shí)施有償分配。在第三階段（2013～2020年），歐盟碳市場對納管發(fā)電機(jī)組有償分配配額的比例不斷提高，如2013年配額有償分配的比例為20%，之后逐漸增加到全部配額有償分配。此外，對其他行業(yè)排放設(shè)施逐漸實(shí)施有償分配配額。目前，歐盟碳市場超過50%的配額采用有償分配，不同成員國根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有償分配配額的比例不一樣。在第四階段（2021～2030年），歐盟碳市場將繼續(xù)強(qiáng)化配額有償分配，有償分配配額比例將超過57%。

 

歐盟碳交易基礎(chǔ)性法律《歐盟排放交易體系指令》規(guī)定，參加歐盟碳市場的成員國應(yīng)將至少一半的配額拍賣收入用于應(yīng)對氣候變化和能源項目。歐盟碳市場用配額拍賣收入建立了NER300基金，資金規(guī)模約為拍賣3億個配額獲得的收入，各成員國均可以使用該基金的資金，主要用于支持可再生能源發(fā)展、提升能效、可持續(xù)交通和低碳技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)等。2021～2030年，NER300基金將逐漸由創(chuàng)新基金（Innovation Fund）取代，基金規(guī)模為拍賣5億個配額所得收入，主要用于各國的低碳技術(shù)創(chuàng)新、能效項目和低碳事業(yè)發(fā)展等。

 

美國加州碳市場也采用免費(fèi)與配額拍賣相結(jié)合的方式分配配額。工業(yè)企業(yè)按照產(chǎn)品基準(zhǔn)線和能耗基準(zhǔn)線法計算免費(fèi)配額數(shù)量，電力配電企業(yè)按照歷史排放量的90%免費(fèi)分配配額，但同時要求配電企業(yè)將配額拍賣，并將收入補(bǔ)貼給用戶。政府預(yù)留部分配額用于調(diào)節(jié)市場供需和價格。加州碳市場為配額拍賣建立了底價機(jī)制，即對各年度和批次的拍賣配額規(guī)定底價。

 

加州SB535法規(guī)規(guī)定，應(yīng)至少將加州碳市場配額拍賣收入的25%用于幫助弱勢群體和低收入家庭。此外，加州碳市場用配額拍賣收入建立溫室氣體減排基金（Greenhouse Gas Reductions Fund），用于支持加州應(yīng)對氣候變化投資項目，主要包括低碳交通運(yùn)輸和可持續(xù)社區(qū)發(fā)展、清潔能源和提升能源效率、自然資源和垃圾管理。據(jù)統(tǒng)計，該基金的60%用于低碳交通運(yùn)輸和可持續(xù)社區(qū)項目。

 

美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）碳市場是美國東北部和中部10個州聯(lián)合建立運(yùn)行的溫室氣體減排和交易體系。RGGI碳市場僅納入發(fā)電企業(yè)，且完全采用配額拍賣的方式分配配額。據(jù)報道，2009～2016年，RGGI碳市場覆蓋的發(fā)電企業(yè)二氧化碳排放量下降了35%，這主要是因為配額價格推動發(fā)電企業(yè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的低碳化，以及配額拍賣收益對發(fā)電企業(yè)碳減排行動的反哺。

 

RGGI碳市場將配額拍賣收入作為投資計劃，不僅用于支持碳減排項目，還用于提升整個體系（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)效益。RGGI碳市場配額拍賣收入主要用于支持提升能源效率、發(fā)展清潔和可再生能源、減緩氣候變化、直接電費(fèi)補(bǔ)貼、補(bǔ)貼低收入家庭能源消費(fèi)支出。例如，2016年RGGI碳市場一半以上的配額拍賣收入都用于能效項目，這些項目預(yù)計將為參與的家庭和企業(yè)節(jié)省大量的能源費(fèi)用，而且還會在項目實(shí)施的整個生命周期內(nèi)減少約300萬噸二氧化碳排放；又如，2016年RGGI碳市場利用配額拍賣收入直接補(bǔ)貼受低碳措施影響的家庭超過80萬個。

 

加拿大魁北克碳市場用配額拍賣收入建立了綠色基金（Green Fund），主要用于以下領(lǐng)域：幫助啟動魁北克應(yīng)對氣候變化行動計劃（Climate Change Action Plan,CCAP）之下的各類應(yīng)對氣候變化項目，包括減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化兩個方面；投資家庭能效項目；提升建筑行業(yè)能效項目；創(chuàng)新和推廣碳減排技術(shù)，包括碳封存、智能物流和交通運(yùn)輸電氣化；等等。

 

我國廣東試點(diǎn)碳市場是常態(tài)化開展配額拍賣的試點(diǎn)碳市場，通常每年在一級市場拍賣配額4次。2014年廣東試點(diǎn)碳市場擬用配額拍賣收入的6億元成立低碳發(fā)展基金，并將以后每年配額拍賣所得的80%收入注入基金，用于推動控排企業(yè)履約、支持企業(yè)節(jié)能降碳項目、推進(jìn)碳金融和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。遺憾的是，廣東試點(diǎn)碳市場的低碳發(fā)展基金最終沒有建立起來。截至2020年12月，廣東試點(diǎn)碳市場共組織了17次有償配額競價拍賣，拍賣收入超過8億元，劃歸省財政統(tǒng)籌使用。

 

《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》明確指出，全國碳市場根據(jù)國家要求適時引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例。配額有償分配將逐漸成為全國碳市場重要的配額分配方式，必須根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》及相關(guān)法律法規(guī)，逐漸建立完備的配額有償分配收入管理體系，為此提出以下建議。

 

一是堅持碳排放交易基金取之于減碳用之于減碳的定位，堅持政府管理、市場運(yùn)作、防范風(fēng)險、可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)與運(yùn)維原則。二是進(jìn)一步完善碳排放交易基金頂層設(shè)計，為組建和運(yùn)維基金奠定基礎(chǔ)。以政府、企業(yè)和社會共贏為目標(biāo)，進(jìn)一步明確相關(guān)管理部門職責(zé)及關(guān)系，進(jìn)一步明確基金規(guī)模、組織和管理構(gòu)架、決策機(jī)制、運(yùn)營模式、投資方式與重點(diǎn)領(lǐng)域等。三是更好地發(fā)揮基金的引導(dǎo)和杠桿作用，鼓勵和撬動更多社會資本促進(jìn)碳市場發(fā)揮減排成效，推動社會經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型，同時也促進(jìn)基金可持續(xù)、健康有序發(fā)展。四是建立信息披露制度，公開披露配額有償分配收入，確立基金資金預(yù)算并公布具體用途。

 

總之，建立碳排放交易基金是完善配額拍賣收入管理體系的重要舉措，是碳市場配額分配制度的重要補(bǔ)充，并為推動經(jīng)濟(jì)社會低碳轉(zhuǎn)型提供投融資平臺，是充分發(fā)揮全國碳市場優(yōu)化配置碳排放資源和更好發(fā)揮政府作用的具體體現(xiàn)?！?本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

作者｜張昕「國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心總經(jīng)濟(jì)師、教授」