歐美以達(dá)標(biāo)為核心的清潔空氣政策值得借鑒

美國和歐盟在制定和實施以達(dá)標(biāo)為核心的清潔空氣政策方面有成熟的經(jīng)驗和做法。他山之石，可以攻玉，歐美國家的清潔空氣政策值得我國參考和借鑒。

 

美國清潔空氣政策

 

美國經(jīng)驗主要有4個關(guān)鍵詞：地區(qū)分類、實施計劃、技術(shù)支持、考核評估。

 

一是地區(qū)分類。根據(jù)美國《清潔空氣法》條款和現(xiàn)行空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，美國環(huán)保局（EPA）將各州所轄區(qū)域分為3類：達(dá)標(biāo)地區(qū)、未達(dá)標(biāo)地區(qū)、不可分類地區(qū)。EPA判定區(qū)域是否達(dá)標(biāo)需要參考3類信息：此地最近3年的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、各州提交的區(qū)域劃分建議，以及其他相關(guān)技術(shù)信息。

 

二是實施計劃。在制定或修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后3年之內(nèi)，無論是否達(dá)標(biāo)，各州政府都要向EPA區(qū)域辦公室提交基礎(chǔ)設(shè)施州實施計劃。達(dá)標(biāo)區(qū)域為了維持達(dá)標(biāo)，要制定至少長達(dá)10年的實施計劃。未達(dá)標(biāo)區(qū)域的州實施計劃，要通過空氣質(zhì)量監(jiān)測和模型，建立高質(zhì)量的排放源清單，確立具體的減排量目標(biāo)和控制措施，并且要展示出這些措施如何能夠促成達(dá)標(biāo)。

 

值得一提的還有州際區(qū)域傳輸實施計劃。《清潔空氣法》規(guī)定EPA和各州必須遵循《“睦鄰”法規(guī)》，通過制定州際傳輸實施計劃，采取有力控制措施避免上風(fēng)向各州的污染物排放量傳輸導(dǎo)致下風(fēng)向各州無法達(dá)標(biāo)。

 

三是技術(shù)支持。EPA除了對各州的實施計劃進(jìn)行審批之外，還要對各州給予重要的技術(shù)支持和必要時的介入和干預(yù)。

 

針對NOx、VOC、PM、SO2和NH3等主要污染物，EPA發(fā)布減排措施和技術(shù)清單，引導(dǎo)各州政府制定具有成本效益的減排策略。

 

EPA還會公開不同類型實施計劃的編制技術(shù)指南和詳細(xì)要求，提高實施計劃制定的時效性，確保其盡可能在限期內(nèi)（18-36個月）提交可被獲批的計劃。

 

如果某個州遲遲不提交或提交的州實施計劃未獲批，那么EPA將依法介入。

 

四是考核評估。各州政府有責(zé)任審查和評估未達(dá)標(biāo)區(qū)域的州實施計劃進(jìn)展，并制定相應(yīng)的機制來追蹤和考核。同時對考核結(jié)果進(jìn)行評估，以保障實施計劃的實施效果以及最終能夠達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。

 

空氣質(zhì)量改善效果評估會評估實施計劃的執(zhí)行是否能夠保障如期達(dá)標(biāo)。如果改善效果不佳，評估認(rèn)為未達(dá)標(biāo)地區(qū)制定的減排措施不足以實現(xiàn)達(dá)標(biāo)，那么達(dá)標(biāo)規(guī)劃中的應(yīng)急預(yù)案將被開啟，由EPA或者地方環(huán)保部門來執(zhí)行。應(yīng)急預(yù)案是為了在最短的時間內(nèi)實現(xiàn)更多的減排量，從而確保此地區(qū)的空氣質(zhì)量盡快改善和如期達(dá)標(biāo)。

 

歐盟清潔空氣政策

 

歐盟經(jīng)驗也主要有4個關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略目標(biāo)、防治規(guī)劃、評估、技術(shù)支持。

 

第一，戰(zhàn)略目標(biāo)。歐盟構(gòu)建了以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心的標(biāo)準(zhǔn)實施機制，旨在確立空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，督促各成員國將歐盟指令轉(zhuǎn)換為各國法律，并制定行動計劃促進(jìn)達(dá)標(biāo)，以及建立監(jiān)測和報告制度評估實施進(jìn)展。2013年出臺的歐洲清潔空氣規(guī)劃（CAPE）是最新的歐盟政策框架，分別確立了2020年和2030年空氣質(zhì)量戰(zhàn)略目標(biāo)。

 

第二，防治規(guī)劃。防治規(guī)劃是各國實現(xiàn)減排承諾的核心治理工具，也提供信息幫助歐盟委員會評估各成員國是否能如期達(dá)標(biāo)，或是否需要加強措施。同時，促進(jìn)各成員國之間協(xié)調(diào)溝通污染防治政策和商定減排措施。各成員國的防治規(guī)劃草案在定稿前需開展公眾意見征詢，并且每4年進(jìn)行更新。

 

按照《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》（簡稱AAQD）要求，成員國必須向歐盟委員會提交國別空氣污染防治規(guī)劃（NAPCPs），確立分階段的國家減排目標(biāo)（2020年和2030年），從而確保CAPE戰(zhàn)略目標(biāo)和長期空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的順利實施。

 

為了使得成員國能夠達(dá)到AAQD的空氣質(zhì)量目標(biāo)，歐盟還制定并隨著目標(biāo)更新而修訂《國家排放上限指令》（NECD）。要求各國設(shè)置和履行約束性減排比例的承諾，類似于我國的污染物排放總量控制要求，但進(jìn)一步與空氣質(zhì)量目標(biāo)進(jìn)行了關(guān)聯(lián)。

 

歐盟國家在NAPCPs中設(shè)立了不同程度的國別減排承諾。值得注意的是，對比發(fā)達(dá)國家的減排承諾，保加利亞和克羅地亞這樣經(jīng)濟較不發(fā)達(dá)和污染很嚴(yán)重的歐盟成員國代表，所承諾的減排力度卻未有所松懈。歐盟各國在治理污染方面，并未因為經(jīng)濟水平高低不同而有不作為的情況。

 

第三，評估。為實現(xiàn)達(dá)標(biāo)，歐盟各國還建立了高質(zhì)量的源清單并基于減排措施開展預(yù)估減排量評估，用于評估是否能實現(xiàn)減排要求?！秶遗欧派舷拗噶睢芬?guī)定成員國每年要向歐盟環(huán)境署報告源清單，每兩年更新預(yù)估減排量。

 

第四，技術(shù)支持。歐盟在設(shè)置AAQD及其發(fā)布空氣質(zhì)量行動計劃時就明確，歐盟委員會需要編制實施指南，并對成員國提供技術(shù)支持。

 

歐洲環(huán)境署建立了歐洲環(huán)境信息與觀察網(wǎng)絡(luò)，成立由各成員國專家組成的專家工作組，在AAQD實施層面提供充分的技術(shù)支撐，包括制定指導(dǎo)文件和評估的標(biāo)準(zhǔn)方法，幫助各成員國編制防治規(guī)劃。防治規(guī)劃編制的一個亮點是，要求各國應(yīng)考慮空氣質(zhì)量目標(biāo)與國家能源和氣候政策的關(guān)聯(lián)性和一致性。

 

“十四五”空氣質(zhì)量管理建議

 

我國可借鑒歐美經(jīng)驗，并在“十四五”時期開展以下工作：

 

一是制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃。建議在空氣質(zhì)量方面可制定以全面達(dá)標(biāo)為核心的政策和規(guī)劃。針對PM2.5未達(dá)標(biāo)地區(qū)提出明確的改善目標(biāo)和達(dá)標(biāo)期限要求，對達(dá)標(biāo)城市和已經(jīng)實現(xiàn)空氣質(zhì)量大幅改善的城市也應(yīng)在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上防止反彈，適時提出“進(jìn)階”目標(biāo)。

 

二是提供技術(shù)支持。提供達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制的技術(shù)支持，編制指導(dǎo)手冊，對達(dá)標(biāo)規(guī)劃的核心內(nèi)容和實施要求做出明確規(guī)定和指導(dǎo)，幫助其在限期內(nèi)發(fā)布高質(zhì)量的方案和促進(jìn)實施成效。

 

三是組織開展評估。組織城市與專家工作組聯(lián)合對達(dá)標(biāo)規(guī)劃開展模型量化評估，證明其采納措施能夠切實有效地實現(xiàn)減排，并開展階段性成效評估，及時調(diào)整和加強措施組合以確保最終能如期達(dá)標(biāo)。與空氣質(zhì)量管理相關(guān)的應(yīng)對氣候變化、能源和交通等規(guī)劃及政策也應(yīng)保持一致性，在制定政策階段應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的評估。

 

四是促進(jìn)協(xié)同控制。制定PM2.5與臭氧協(xié)同治理的目標(biāo)和行動方案，促使在“十四五”期間PM2.5污染問題持續(xù)改善，同時有效遏制全國臭氧污染水平持續(xù)上升的趨勢。城市以達(dá)標(biāo)規(guī)劃作為地方空氣質(zhì)量改善核心政策的同時，保持其它環(huán)境管理政策的協(xié)調(diào)和互為補充。此外，鼓勵未達(dá)標(biāo)城市以深化結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為核心，推進(jìn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同減排行動計劃的制定，在達(dá)標(biāo)規(guī)劃中優(yōu)先選擇和推進(jìn)能夠?qū)崿F(xiàn)“雙降”的結(jié)構(gòu)性減排措施。

 

◆卞蕾 萬薇 亞洲清潔空氣中心