中央已叫停，運動式減碳為何仍在繼續(xù)？

今年5月以來，在珠三角經營兩家外貿工廠的老同學就不斷問我：為啥這么缺電？當時他的工廠一個星期錯峰2次。中間我們陸陸續(xù)續(xù)交流了幾次，得知他面臨的缺電局面越來越嚴重。雖然常理上的用電高峰已經過去，前幾日，他告訴我，由于他的工廠被要求一周停電四次，經營困難。為了節(jié)省成本，他不得不將兩家工廠合并。

 

老同學的問題，不僅僅是個例。有序用電，通俗地說缺電、電荒，也不僅僅是廣東省特有的。主要的發(fā)達地區(qū)，如浙江、江蘇，甚至經濟不那么發(fā)達的湖南、廣西、四川、云南，也在實施有序用電。

 

相比于歷史上的歷次缺電，這次缺電一個突出的區(qū)別是政府的作用。和歷史上不一樣，這一輪缺電中，政府并沒有因為保護發(fā)展而積極去解決企業(yè)“缺電”問題。相反，有觀點認為，不少有序用電行為是政府為了完成能耗考核目標而作出的行政決定。

 

雖然地方政府不顧經濟發(fā)展的限電行為在過去難以理解，但當前這是理性選擇的結果。

 

推動政府行為轉變的首要動力是發(fā)展模式的轉變。近年來，中國致力于高質量發(fā)展，建設綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系。在此背景下，以節(jié)能降耗為主要特征的環(huán)境保護，逐漸取代經濟發(fā)展，成為地方政府的主要政績。最近一年中央作出的力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和（“雙碳”）的決定，更是進一步確定“減碳”在地方政府績效考核中的主導地位。

 

由于中國的治理模式，一旦一個指標成為政府的考核指標，不少政府會在此指標上爭取更好成績，因此容易層層加碼。在“雙碳”目標提出后不久，不少地方提出了更激進的碳達峰目標，就是例子。

 

意識到運動式減碳的問題后，中央政治局7月30日提出，要統(tǒng)籌有序做好碳達峰、碳中和工作，糾正運動式“減碳”。

 

然而，什么是合適的減碳并沒有明確的標準。雖然“雙碳”目標確定了終點，但是路線圖并不明朗。而中國各地區(qū)的差距較大，也不可能有統(tǒng)一的路線圖。因此，各個地方政府需要自行摸索適合自身特點的“減碳”路線圖。

 

經濟穩(wěn)定增長離不開能源消費，應對氣候變化需要降低碳排放量，調和這一對尖銳矛盾并非易事。綠色發(fā)展涉及到綠色和發(fā)展，以及當代和未來發(fā)展兩對復雜的權衡關系。判斷當代對經濟增長采取何種犧牲力度，不僅取決于綠色和發(fā)展之間以及當代和未來發(fā)展之間的客觀轉換，還取決于當代人需求的緊迫性以及當代人如何看待未來發(fā)展等主觀因素，還有科技、環(huán)境和發(fā)展方面的不確定性因素的影響。綜合這些因素之后，在決定最優(yōu)的減碳路徑時，會因時、因地而異，且缺乏所有人都認可的量化標準。因此，地方政府沒有標準去評估自己的減碳路線圖是否合適。

 

地方政府的決策，還會受到決策者個人得失和經濟損失的權衡的影響。“能耗雙控”考核結果已經作為當?shù)仡I導班子的工作考評依據。如果行政考核不合格，決策者個人損失極大。相反，即便采取的減碳手段并非最優(yōu)，但帶來的損失由企業(yè)承擔，因此行政決策人會傾向于過度減碳。最近中紀委的發(fā)聲，更是將“能耗雙控”目標上升到政治的高度。在此情況下，行政決策人會更加保守，寧愿矯枉過正，也不希望出現(xiàn)完不成任務的局面。

 

那些仍舊堅持發(fā)展高碳產業(yè)的地方，面臨著來自生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)保督查和發(fā)展改革部門“能耗雙控”的考核，也將不得不轉變態(tài)度。特別最近一年來，生態(tài)環(huán)境督查和雙控考核的壓力持續(xù)增加。中央態(tài)環(huán)境保護督察頻頻曝光企業(yè)和一些地區(qū)雙控工作不力的案例。

 

在減碳和發(fā)展之間求得平衡本來就高難度，“減碳”的政治導向，以及官員決策的利益考量，出現(xiàn)包括不必要的限電在內的激進“減碳”行為就在所難免。

 

避免超出發(fā)展階段的運動式節(jié)能減碳行為，需要有關部門堅持并貫徹發(fā)展優(yōu)先的原則，自上而下對政策目標、執(zhí)行方式等作出必要的調整。對于中國這樣一個發(fā)展國家來說，發(fā)展是滿足人民日益增長的美好生活的基本保障。

 

習主席在2021年9月21日的聯(lián)大發(fā)言中也指出要堅持發(fā)展優(yōu)先，將發(fā)展置于全球宏觀政策框架的突出位置。在2021年年4月22日舉行的領導人氣候峰會上，習主席已經要求探索保護環(huán)境和發(fā)展經濟、創(chuàng)造就業(yè)、消除貧困的協(xié)同增效。

 

在發(fā)展優(yōu)先的原則下平衡減碳和發(fā)展，一方面應該以連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預見性的標準和規(guī)范為抓手，限制企業(yè)的不當能源消耗和污染排放。另一方面，要旗幟鮮明地保護企業(yè)的合理生產用能需求，避免超出發(fā)展階段的運動式節(jié)能減碳行為。

 

這需要有關部門增強相互協(xié)調，對政策執(zhí)行保持必要的靈活度。在高速發(fā)展中實現(xiàn)減碳沒有先例，需要我們摸著石頭過河，建立動態(tài)化的政策調整機制。應對疫情對經濟帶來的沖擊，動態(tài)調整機制就更有必要性和緊迫性。

 

同時，政策制定和調整都需要遵從公平、透明的程序，避免急轉彎。以建章立制、機制調整為手段，完善和創(chuàng)新能源環(huán)境政策規(guī)章制度和運行機制，盡可能發(fā)揮市場機制的作用。

 

作者為悉尼科技大學澳中關系研究院首席研究員、國際能源轉型學會理事長，編輯：馬克