金融機(jī)構(gòu)如何行使介入權(quán)？ 特別是 PPP 項(xiàng)目合同提前終止的情況下，有哪些相關(guān)建議？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

鄭大衛(wèi)（財(cái)務(wù)類(lèi) 上海浦東發(fā)展銀行）：金融機(jī)構(gòu)如何行使介入權(quán)？特別是PPP 項(xiàng)目合同提前終止的情況下，有哪些相關(guān)建議？

二、交流實(shí)錄

楊捷（政策類(lèi) 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中

心）：關(guān)于金融機(jī)構(gòu)如何行使介入權(quán)。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156 號(hào)），參考《世界銀行 2017 年版 PPP 合同條款指南》， 介入權(quán)是指在PPP 項(xiàng)目公司發(fā)生違約事件且無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以自行或委托第三方接管項(xiàng)目并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。通常是通過(guò)金融機(jī)構(gòu)簽署直接介入?yún)f(xié)議的方式來(lái)行使介入權(quán)。要注重做好以下工作：一是在SPV 公司與銀行簽訂貸款合同時(shí)，應(yīng)根據(jù)商業(yè)銀行法及貸款管理等相關(guān)規(guī)定，在借款合同中約定相關(guān)的介入條件和介入方式，并要細(xì)化完善，避免通過(guò) PPP 項(xiàng)目合同或融資協(xié)議來(lái)簡(jiǎn)單規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)；二是直接介入?yún)f(xié)議作為 PPP 項(xiàng)目合同的附件， 并將簽署直接介入?yún)f(xié)議作為融資交割的前提；三是實(shí)施機(jī)構(gòu)在做方案之前時(shí)，一定要科學(xué)如實(shí)地進(jìn)行可研編制，準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目的建設(shè)投資規(guī)模和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期限；四是財(cái)政部門(mén)要準(zhǔn)確客觀(guān)地測(cè)算政府的財(cái)政承受能力，支付能力；五是借款

 

人對(duì) PPP 項(xiàng)目的各項(xiàng)指標(biāo)要充分測(cè)算論證，確定科學(xué)合理的貸款期限與借款量。同時(shí)要注意：一是簽署直接介入?yún)f(xié)議， 不能改變 PPP 項(xiàng)目合同項(xiàng)下政府方和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分配；二是讓社會(huì)資本方以當(dāng)事人的身份對(duì)直接介入?yún)f(xié)議的條款進(jìn)行書(shū)面確認(rèn)。

關(guān)于 PPP 項(xiàng)目合同提前終止的情況下，金融機(jī)構(gòu)如何行使介入權(quán)有以下幾點(diǎn)建議：一是 PPP 項(xiàng)目合同提前終止應(yīng)提前告知已投放信貸資金的金融機(jī)構(gòu)，并取得金融機(jī)構(gòu)的同意；二是金融機(jī)構(gòu)首先要考慮項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，做好充分的調(diào)研工作，決定是否介入項(xiàng)目，如果整個(gè)項(xiàng)目存在可運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，可以介入，并開(kāi)展介入相關(guān)工作； 三是與政府方協(xié)商進(jìn)行無(wú)流動(dòng)性市場(chǎng)測(cè)評(píng)，本著公平、公正原則確保得到準(zhǔn)確的結(jié)果；四是如果行使介入權(quán)，盡量減少產(chǎn)生的額外費(fèi)用；五是處理好與其他主體的關(guān)系，項(xiàng)目工程承包人、次承包人、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、供貨商等，在確保項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的情況下，保障各方利益；六是若金融機(jī)構(gòu)自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)和補(bǔ)救，盡量避免項(xiàng)目提前終止，對(duì)委托的第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)行嚴(yán)格的審查， 吸取前面的教訓(xùn)盡量避免再次出現(xiàn)提前終止的情形；七是項(xiàng)目公司無(wú)法承擔(dān)償債義務(wù)，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同終止或者其他情形下，可允許融資機(jī)構(gòu)在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司， 或在一定條件下，允許融資機(jī)構(gòu)指定原特許經(jīng)營(yíng)者將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及項(xiàng)目整體權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給恰當(dāng)?shù)男碌氖茏屓?，新的受讓人必須履行原特許經(jīng)營(yíng)者承諾履行的義務(wù)。

 

周蘭萍（法律類(lèi) 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

PPP 項(xiàng)目開(kāi)展項(xiàng)目融資時(shí)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)以項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和可靠的收入來(lái)源作為融資審貸和持續(xù)放貸的前提與 基礎(chǔ)條件，并重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的成本超支、建 設(shè)期延長(zhǎng)或運(yùn)營(yíng)期減少、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不合格導(dǎo)致收入降低等風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的不利影響。為防范和消弭上述不利影響，金融機(jī)構(gòu)通常會(huì)在簽署的融資文件中設(shè)置融資方的介入權(quán)約定。那么，在實(shí)操層面，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何行使介入權(quán)呢？以下幾點(diǎn)建議供參考：

首先，行使介入權(quán)需有明確的介入?yún)f(xié)議或合同條款作為

介入依據(jù)。目前金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)仍屬約定權(quán)利而并非法定權(quán)利，故，金融機(jī)構(gòu)需依據(jù)明確的協(xié)議約定，方有權(quán)介入 PPP 項(xiàng)目實(shí)施。實(shí)操層面建議可采取以下兩種操作方式：一是在金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司（不設(shè)項(xiàng)目公司時(shí)為社會(huì)資本，下同） 簽署的融資文件中予以約定，并將融資文件報(bào)經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)備案，且不應(yīng)與 PPP 項(xiàng)目合同約定沖突；二是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司另行簽署介入?yún)f(xié)議明確約定金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)。其次，行使介入權(quán)需符合相關(guān)協(xié)議約定的情形。金融機(jī)構(gòu)不得無(wú)正當(dāng)理由介入PPP 項(xiàng)目的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，妨礙社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目及項(xiàng)目公司的控制和管 理。只有在發(fā)生協(xié)議約定的特定情形下，方可行使介入權(quán)介入 PPP 項(xiàng)目。就行使介入權(quán)的特定情形，建議可參照財(cái)金 113 號(hào)文相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。再次，行使介入權(quán)需要滿(mǎn)足協(xié)議約定的介入程序。當(dāng)發(fā)生約定介入情形時(shí)，已不單是項(xiàng)目公司

 

自身經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，更重要的是涉及到 PPP 項(xiàng)目是否能夠持續(xù)向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，該情形下極有可能同時(shí)觸發(fā)政府方的監(jiān)管權(quán)利和職權(quán)行使。故，建議金融機(jī)構(gòu)在正式啟動(dòng)介入程序之前，應(yīng)取得項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的書(shū)面同意，并在相關(guān)介入?yún)f(xié)議或條款中提前約定金融機(jī)構(gòu)介入PPP 項(xiàng)目的具體程序，如告知程序（金融機(jī)構(gòu)通知項(xiàng)目公司將行使介入權(quán)等原因、方式、范圍和程度的事宜）、異議程序（項(xiàng)目公司對(duì)金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)的權(quán)利救濟(jì)程序）、介入權(quán)的具體實(shí)施步驟等。從次，行使介入權(quán)需要采取符合協(xié)議約定的介入方式。金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)的具體方式也需在介入?yún)f(xié)議條款中予以明確，并遵照協(xié)議確定的方式執(zhí)行。通常而言，介入方式可采用增加監(jiān)管方式、監(jiān)管頻次、替代部分履行、整頓或臨時(shí)接管等方式，以保證項(xiàng)目仍可持續(xù)順利運(yùn)行。最后，行使介入權(quán)需要遵循必要的限制性要求。金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)時(shí)，除了需要滿(mǎn)足上述條件和程序要求外， 還需遵循介入程度（特別是介入時(shí)間和范圍）的限制。即金融機(jī)構(gòu)介入PPP 項(xiàng)目的時(shí)間和范圍不應(yīng)超過(guò)足以使項(xiàng)目公司改正導(dǎo)致介入的違約事件，或緩解緊急事件或使項(xiàng)目公司具備應(yīng)對(duì)能力解除緊急事件。

通常而言，如金融機(jī)構(gòu)介入 PPP 項(xiàng)目實(shí)施后未能限期糾

正和補(bǔ)救項(xiàng)目公司恢復(fù)履約的，則相應(yīng)會(huì)啟動(dòng)政府方行使介入權(quán)程序。如政府方行使介入權(quán)仍然無(wú)法補(bǔ)救項(xiàng)目公司的違約行為或解除緊急事件的，則政府方有權(quán)選擇終止項(xiàng)目合 作，或雙方協(xié)商啟動(dòng)提前終止機(jī)制。在 PPP 項(xiàng)目合同提前終

 

止的情況下，由政府方按照約定給予項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方相應(yīng)的提前終止補(bǔ)償。而此時(shí)，金融機(jī)構(gòu)已無(wú)權(quán)行使介入權(quán)， 而是按照融資合同等文件約定與項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方進(jìn)行債權(quán)結(jié)算或清算事宜。

曹珊（法律類(lèi) 上海市建緯律師事務(wù)所）：在 PPP 項(xiàng)目

中，金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)大致可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是作為社會(huì)資本方（多為聯(lián)合體成員）的介入權(quán)，另一類(lèi)則是作為項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)。對(duì)于前者，更多的是作為項(xiàng)目公司股東的股東權(quán)利，主要依據(jù)公司章程中的規(guī)定行使，受到我國(guó)《公司法》的規(guī)制和保護(hù)，在此不做重點(diǎn)討論。而對(duì)于后者——PPP 項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)，并沒(méi)有相應(yīng)的制度予以匹配，也無(wú)直接的法律依據(jù)，仍停留在通過(guò)在 PPP 項(xiàng)目合同或直接介入?yún)f(xié)議中的預(yù)定，即《合同法》層面為 PPP 項(xiàng)目債權(quán)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利。此外，就我國(guó)PPP 項(xiàng)目實(shí)踐而言，金融機(jī)構(gòu)真正作為 PPP 項(xiàng)目的股東方畢竟是少數(shù)，而幾乎所有的PPP 項(xiàng)目都離不開(kāi)融資，因此若無(wú)特殊說(shuō)明，下文所提的介入權(quán)均為PPP 項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)。正如《世界銀行 2017 年版 PPP 合同條款指南》中所述，在 PPP 項(xiàng)目中，“介入權(quán)實(shí)際上是給予貸款機(jī)構(gòu)可融資性的安慰。”依據(jù)財(cái)金 113 號(hào)文第二十四條規(guī)定， 金融機(jī)構(gòu)在 PPP 項(xiàng)目行使介入權(quán)的前提條件和方式主要是， “當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)與政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司改善管理等。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險(xiǎn)已解除的，債權(quán)

 

人應(yīng)停止介入”。而在最新的操作指南修訂稿中則對(duì)介入權(quán)做了部分調(diào)整，一是直接介入?yún)f(xié)議的簽訂主體刪去了政府 方；二是債權(quán)人行使介入權(quán)之前，需向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提交介入方 案并獲得政府書(shū)面同意。因此，就當(dāng)前及未來(lái)可能的政策環(huán) 境而言，PPP 項(xiàng)目中的金融機(jī)構(gòu)若想行使介入權(quán)，需要：一是項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害了金融機(jī)構(gòu)的利益；二是項(xiàng)目合同中有介入權(quán)條款或簽訂了直接介入?yún)f(xié) 議；三是未來(lái)可能還需要取得實(shí)施機(jī)構(gòu)的書(shū)面批準(zhǔn)。對(duì)于如 何行使介入權(quán)，14 版指南和 19 版指南修訂稿中都沒(méi)有給出明確回應(yīng)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐，PPP 項(xiàng)目中債權(quán)人（金融機(jī)構(gòu)）行使介入權(quán)的方式主要包括：直接或間接指定政府方認(rèn)可的第三方參與PPP 項(xiàng)目管理、自行接管 PPP 項(xiàng)目的全部或部分管理權(quán)和要求政府方臨時(shí)接管 PPP 項(xiàng)目。

關(guān)于 PPP 項(xiàng)目合同終止情況下金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)的行使，

有以下幾點(diǎn)建議供參考：一是重視直接介入?yún)f(xié)議，前文已述， 我國(guó)并沒(méi)有在法律層面上構(gòu)建債權(quán)人介入制度，而 PPP 項(xiàng)目合同或貸款協(xié)議中的介入權(quán)條款并不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目實(shí)際情況。因此一份由 PPP 項(xiàng)目各參與方共同簽署的直接介入?yún)f(xié)議就是 PPP 項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)的最重要抓手， 且該直接介入?yún)f(xié)議至少應(yīng)當(dāng)囊括介入權(quán)的行使的觸發(fā)事件、行使程序、期限以及行使方式，尤其是在PPP 項(xiàng)目合同終止的情況下，直接介入?yún)f(xié)議更是金融機(jī)構(gòu)能否行使、如何行使介入權(quán)的關(guān)鍵。二是要根據(jù) PPP 項(xiàng)目合同終止的不同階段設(shè)置介入方案和措施，比如在尚未進(jìn)入建設(shè)期之前，介入權(quán)的

 

行使更應(yīng)當(dāng)關(guān)注項(xiàng)目公司的治理和內(nèi)部決策，而進(jìn)入建設(shè)期后則主要關(guān)注項(xiàng)目的最終建設(shè)工作是否能夠完成，確保項(xiàng)目靜態(tài)資產(chǎn)的完整程度，若項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，則介入權(quán)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，確保公共服務(wù)的持續(xù)性以及現(xiàn)金流連續(xù) 性。三是當(dāng)PPP 項(xiàng)目合同提前終止時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在行使介入權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)委托專(zhuān)業(yè)人員，做好內(nèi)部測(cè)評(píng)和具體方案的制定， 涉及到的專(zhuān)業(yè)包括不限于法律、金融、基建、運(yùn)營(yíng)、公司治理與政府關(guān)系梳理等，僅僅依靠金融機(jī)構(gòu)一己之力就想做好項(xiàng)目介入是不現(xiàn)實(shí)的。此外，也提醒金融機(jī)構(gòu)注意，行使介入權(quán)是手段而不是目的，在簽署貸款協(xié)議前就應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP 項(xiàng)目做全面細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而且嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，PPP 項(xiàng)目介入權(quán)的最佳行使時(shí)間實(shí)際上是當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)潛在終止風(fēng)險(xiǎn) 時(shí)，此時(shí)金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)?shù)氖?ldquo;救命稻草”的角色，直接關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展完善和公共服務(wù)的持續(xù)提供，金融機(jī)構(gòu)不宜也不應(yīng)僅從自身利益出發(fā)，充當(dāng)“掘墓人”的角色，只有項(xiàng)目的順利實(shí)施和平穩(wěn)運(yùn)行才是確保自身利益的最佳方法。

王勇（咨詢(xún)類(lèi) 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估（北京）有限公司山

東分公司）：關(guān)于金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）介入權(quán)行使的前提條件。世行 PPP 項(xiàng)目合同條款指南：在合同方面，“介入”是指不屬于有關(guān)合同的第三方根據(jù)合同接替違約方的能力。通常是在有限的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，目的是糾正違約，防止合同終止。 對(duì)于 PPP 項(xiàng)目而言，由于大多數(shù)項(xiàng)目融資通過(guò)項(xiàng)目“收益權(quán)” 質(zhì)押，為“有限追索權(quán)”。在項(xiàng)目公司違約可能導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目合同提前終止，使得金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）無(wú)法收回借款本

 

息，造成資金損失，因此借由通過(guò)“協(xié)議”行使介入權(quán)。關(guān)于我國(guó)PPP 項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）行使介入權(quán)的

依據(jù)。一是財(cái)金 156 號(hào)文附件《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定“融資方的介入權(quán)。由于項(xiàng)目的提前終止可能會(huì)對(duì)融資方債權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。為了保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方通常會(huì)要求在PPP 項(xiàng)目合同中或者通過(guò)政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確約定”、“在PPP 項(xiàng)目合同規(guī)定中融資方介入權(quán)或者政府、融資方和項(xiàng)目公司三方簽署了直接接入?yún)f(xié)議的情形下，項(xiàng)目公司違約事件發(fā)生且在限期內(nèi)無(wú)法補(bǔ)救時(shí)，還會(huì)允許融資方或其指定的第三方進(jìn)行補(bǔ)救”。二是操作指南修訂稿“項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益的，債權(quán)人可依據(jù)與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本） 簽訂的直接介入條款，要求項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）改善管理。在直接介入條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險(xiǎn)已解除的，債權(quán)人應(yīng)停止介入。債權(quán)人行使介入權(quán)之前，需向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提交介入方案并獲得政府書(shū)面同意”。鑒于 PPP 法規(guī)并沒(méi)有明確金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）介入權(quán)相關(guān)規(guī)定，從以上已實(shí)施與擬實(shí)施的法規(guī)看，PPP 項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)可以通過(guò)合同進(jìn)行約定。其介入權(quán)為要求項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）改善現(xiàn)狀的“整頓權(quán)”，并且實(shí)施前需要政府方書(shū)面同意。

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）在項(xiàng)目公司違約時(shí)的介入權(quán)行

 

使。當(dāng)項(xiàng)目公司違約，致使政府方介入，有兩種行為會(huì)對(duì)金 融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）產(chǎn)生重大影響：一是政府方或政府方指定第三人將代項(xiàng)目公司履行其違約所涉及的部分義務(wù)。二是如果政府方的介入仍然無(wú)法補(bǔ)救項(xiàng)目公司的違約，政府方根據(jù)提前終止機(jī)制終止項(xiàng)目合同。對(duì)于第一種情形，金融機(jī)構(gòu)（債 權(quán)人）根據(jù)介入?yún)f(xié)議，會(huì)同政府方參與項(xiàng)目公司的整頓。一旦當(dāng)政府方啟動(dòng)終止程序后，金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）不僅是介入的問(wèn)題，更要啟動(dòng)追索程序。

關(guān)于 PPP 項(xiàng)目合同條款設(shè)計(jì)。為確保公共產(chǎn)品及服務(wù)的

有效供給，維護(hù)社會(huì)公共利用。同時(shí)避免金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人） 損失，在 PPP 項(xiàng)目合同中設(shè)置相關(guān)介入條款。常見(jiàn)的表述為： “因項(xiàng)目公司違約責(zé)任，威脅或侵害融資機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）利益時(shí)，融資機(jī)構(gòu)可依據(jù)《PPP 項(xiàng)目合同》中的直接介入條款， 要求項(xiàng)目公司改善管理，或會(huì)同政府方選定合格的機(jī)構(gòu)接管本項(xiàng)目。項(xiàng)目公司簽署的融資合同中的介入條款需經(jīng)政府方確認(rèn)，融資機(jī)構(gòu)介入權(quán)不得涉及項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬變更以及項(xiàng)目公司股權(quán)變動(dòng)，融資機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)時(shí)需經(jīng)政府方同意”。

趙仕坤（咨詢(xún)類(lèi) 北京中澤融信管理咨詢(xún)有限公司）：

根據(jù)財(cái)金 156 號(hào)文附件《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定， 介入權(quán)是指在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，融資方可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。為了推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)更好地行使介入權(quán)，個(gè)人提出以下建議：首先，金融機(jī)構(gòu)在遇到項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致合同中止的前后，可以從三方面進(jìn)行介入。一是確

 

保質(zhì)押登記手續(xù)合規(guī)、完備，確保質(zhì)押權(quán)益在項(xiàng)目違約時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)。二是加強(qiáng)收費(fèi)賬戶(hù)的監(jiān)管，確保封閉運(yùn)作。當(dāng)政府征收項(xiàng)目賬戶(hù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)干涉協(xié)商，確保還款可持續(xù)性。有些項(xiàng)目雖然社會(huì)資本方違約，但項(xiàng)目仍正常運(yùn)作且現(xiàn)金流充沛。三是要求借款人或出質(zhì)人為收費(fèi)權(quán)所依附的項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)辦理保險(xiǎn)，明確貸款人為保險(xiǎn)賠償權(quán)益的第一受益人。其次， 通過(guò)直接協(xié)議規(guī)定保障金融機(jī)構(gòu)權(quán)益。在與政府方、項(xiàng)目公司及其他利益相關(guān)方簽署的直接協(xié)議中進(jìn)一步明確約定金 融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)內(nèi)容，以此作為融資交割的前提，同時(shí)有關(guān)介入權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與PPP 項(xiàng)目協(xié)議中對(duì)于臨時(shí)接管、發(fā)出提前終止等情況的相關(guān)約定相匹配，避免介入權(quán)與其他權(quán)利混雜使用，從而增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目可融資性的信心，保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益，充分發(fā)揮合同效力。再次，處理好金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)和政府介入權(quán)的關(guān)系。對(duì)于多數(shù)由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)類(lèi) PPP 項(xiàng)目，協(xié)議條款通常對(duì)金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)存在諸多限制，從政府方角度來(lái)看，放寬金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)易使得項(xiàng)目存在失控可能性，同時(shí)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，嚴(yán)苛的介入權(quán)限制是一個(gè)不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，二者之間的矛盾凸顯。因此應(yīng)盡量找到雙方對(duì)于介入權(quán)要求的平衡點(diǎn)，一旦金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備行使介入權(quán)時(shí)地方政府能有效配合，形成長(zhǎng)效協(xié)調(diào)的機(jī) 制。最后，要完善相關(guān)法律法規(guī)。在 PPP 模式項(xiàng)目的債權(quán)融資中，當(dāng) PPP 項(xiàng)目合同提前終止時(shí)，有效保護(hù)金融機(jī)構(gòu)債券的法律環(huán)境還未完全建立，因此建議積極推進(jìn)立法工作，增加融資介入權(quán)條款，并明確相應(yīng)的登記機(jī)關(guān)，以及行使權(quán)力

 

的流程，從而防范融資風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化風(fēng)控意識(shí)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)自我保護(hù)能力。

徐向東（咨詢(xún)類(lèi) 北京財(cái)指南咨詢(xún)有限公司）：從國(guó)際

上來(lái)看, 并非所有的 PPP 項(xiàng)目都涉及到金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)， 只有采用項(xiàng)目融資(Project Finance)方式的 PPP 項(xiàng)目才約定金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)。Project Finance means that the debt financing (provided by banks or the bond market) is raised on a project-specific basis and relies primarily on the PPP project agreement and the various subcontracts for security, and on the specific project cash flows for repayment. 在項(xiàng)目融資方式之下，金融機(jī)構(gòu)希望確保當(dāng)PPP 項(xiàng)目的任何主要合同（最重要的是 PPP 項(xiàng)目合同）出現(xiàn)違約，且違約可以使相對(duì)方有權(quán)解除合同之時(shí)， 有權(quán)“介入”項(xiàng)目公司在相關(guān)協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)，并糾正其違約行為。另一方面，按照 PPP 項(xiàng)目合同的約定，在項(xiàng)目公司出現(xiàn)違約或某些緊急情況之下，政府方也有權(quán)介入到項(xiàng)目之中，并擁有因項(xiàng)目公司違約而終止合同的權(quán)利。所有這些相關(guān)事項(xiàng)，都會(huì)在直接協(xié)議（Direct Agreement) 中進(jìn)行約定，以明確違約、介入和終止的情況下政府、項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)。

建議：一是金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)核心是確保PPP 項(xiàng)目持續(xù)

實(shí)施，避免提前終止。例如：政府應(yīng)承諾，未事先書(shū)面通知金融機(jī)構(gòu)，未首先給予金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)并糾正相關(guān)違約行為之前，不得提前終止PPP 項(xiàng)目合同、起訴項(xiàng)目公司、申請(qǐng)其

 

破產(chǎn)等。這些約定有助于項(xiàng)目融資方式的推廣，融資依賴(lài)于項(xiàng)目本身，而不是社會(huì)資本的資產(chǎn)負(fù)債表，可以促進(jìn)項(xiàng)目本身的高質(zhì)量，鼓勵(lì)社資本承擔(dān)更多或更大的項(xiàng)目。因此，建議政策上應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)采用項(xiàng)目融資方式解決PPP 項(xiàng)目的融資問(wèn)題，明確擔(dān)保交易(資產(chǎn)/股份質(zhì)押)、浮動(dòng)抵押、信貸間協(xié)議和介入權(quán)等基本術(shù)語(yǔ)。二是國(guó)際上，金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)是通過(guò)直接協(xié)議（Direct Agreement)約定的方式實(shí)現(xiàn)的。金融機(jī)構(gòu)可以或自行委托其他專(zhuān)業(yè)公司介入 PPP 項(xiàng)目，并暫時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)，通常是三方協(xié)議。建議可以制定直接協(xié)議范本，以范本為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)相關(guān)方開(kāi)展談判，制訂介入的細(xì)節(jié)安排，并成為PPP 項(xiàng)目合同不可缺少的組成部分。三是金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)緣自國(guó)際，國(guó)內(nèi)適用之時(shí)應(yīng)考慮特定的法律環(huán)境。例如，國(guó)際上某些 PPP 項(xiàng)目，政府不希望金融機(jī)構(gòu)介入而喪失對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)，而選擇提前終止項(xiàng)目合同，且慣例是政府的提前終止補(bǔ)償能夠清償項(xiàng)目融資的債務(wù)。而國(guó)內(nèi)PPP 項(xiàng)目因社會(huì)資本違約而提前終止之時(shí)，補(bǔ)償是否必須涵蓋項(xiàng)目公司的融資債務(wù)，是否涉嫌兜底承諾，存在爭(zhēng)議。另外，如果國(guó)內(nèi) PPP 項(xiàng)目未采用項(xiàng)目融資方式，政府在提前終止PPP 項(xiàng)目合同之時(shí)，可否授予金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)，也在探索之中。

尹昱（財(cái)務(wù)類(lèi) 建設(shè)銀行建銀工程咨詢(xún)有限責(zé)任公司山

東分公司）：  貸款人介入權(quán)的定義。一是貸款人介入權(quán)

（Lender’s Step-In Rights）指當(dāng)借款人違約、項(xiàng)目公司面臨其與政府方、承包商、運(yùn)營(yíng)商及設(shè)備供應(yīng)商等的合同終

 

止時(shí)，貸款銀行有權(quán)介入項(xiàng)目公司簽訂的特許協(xié)議、總承包合同和運(yùn)營(yíng)合同等，  使貸款銀行能取代項(xiàng)目公司的位置

（Step In），在介入期糾正有關(guān)方的違約、促使其繼續(xù)履行合同或指定接管人履行主要合同，并解決潛在的終止事項(xiàng)， 阻止作為項(xiàng)目基礎(chǔ)的特許協(xié)議等合同的終止，從而有機(jī)會(huì)復(fù)活項(xiàng)目。在介入期內(nèi)，貸款人應(yīng)將對(duì)項(xiàng)目的干擾和中斷最小化，并須視項(xiàng)目具體情況及時(shí)退出（Step out）--《PPP 術(shù)語(yǔ)手冊(cè)》。二是在合同環(huán)境下，“介入”是指相關(guān)合同當(dāng)事人以外的第三方介入以替代合同項(xiàng)下違約方地位的能力。介入權(quán)通常具有時(shí)效限制，其目的是給予介入方糾正合同當(dāng)事人違約并防止合同被終止的機(jī)會(huì)。介入權(quán)一般在貸款方與締約政府部門(mén)簽署的協(xié)議（通常稱(chēng)為“直接協(xié)議”，或在某些法域稱(chēng)為“同意協(xié)議”）中進(jìn)行規(guī)定。直接協(xié)議規(guī)定貸款方有權(quán)在合同可能終止時(shí)收到通知，并采取措施糾正問(wèn)題以防止合同終止（情形）的發(fā)生--Guidance on PPP Contractual Provisions 2017，World Bank。三是“由于項(xiàng)目的提前終止可能會(huì)對(duì)融資方債權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期 限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。為了保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方通常會(huì)要求在PPP 項(xiàng)目合同中或者通過(guò)政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確約定”--《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156 號(hào)）。四是“明確貸款人限制終止的條件、貸款人的介入權(quán)和條件、貸款人

 

的介入承諾的內(nèi)容要求、程序、有效期及其限制等、介入期 結(jié)束條件和貸款人選擇一個(gè)替代本協(xié)議項(xiàng)下項(xiàng)目公司的替 代公司的條件和程序”--《城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》（建城〔2004〕162 號(hào)）。五是債權(quán)人承擔(dān)債務(wù)不得清償?shù)目傮w風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)賦予其介入權(quán)，允許債權(quán)人接管失敗的項(xiàng)目，或引進(jìn)能夠滿(mǎn)足公共部門(mén)需求的其他社會(huì)資本方。PFI：Meeting the Investment Challenge, 2003. HM Treasury

探討貸款人介入權(quán)是有益的。2018 年 4 月，世界銀行發(fā)

布了 2018 年度《政府和社會(huì)資本合作（PPP）基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)

報(bào)告》。在合同管理方面，與 2017 年度報(bào)告相比，中國(guó)這

項(xiàng)得分從 58 分上升到 76 分，主要原因是債權(quán)人介入權(quán)進(jìn)一步得到市場(chǎng)認(rèn)可。有必要在PPP 項(xiàng)目的融資中引入貸款人介入權(quán)的理念。PPP 項(xiàng)目形成的資產(chǎn)是公共資產(chǎn)，一旦借款人違約，金融機(jī)構(gòu)融資很難將資產(chǎn)處置，實(shí)際上項(xiàng)目收入是還本付息的唯一來(lái)源。同時(shí)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不是其作為抵押的有形資產(chǎn)，而是使項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的一系列合同安排，所以介入權(quán) 被視為貸款銀行控制項(xiàng)目并救濟(jì)違約情形的好措施。上世紀(jì)九十年代，日照電廠(chǎng)、山東中華電力 BOT 項(xiàng)目的有限追索項(xiàng)目融資以及近年孟加拉艾薩拉姆電站等走出去項(xiàng)目中有直 接協(xié)議和貸款人介入權(quán)的條款。

行使貸款人介入權(quán)的障礙。受財(cái)金 156 號(hào)文和世界銀行

《PPP 項(xiàng)目合同指南》的影響，貸款人介入權(quán)在 PPP 學(xué)術(shù)圈有較高的關(guān)注度，實(shí)務(wù)界對(duì)其概念有了一定了解，但實(shí)踐中

 

很少有PPP 項(xiàng)目合同對(duì)貸款人介入權(quán)予以約定，離可操作還有很長(zhǎng)的路要走。一是貸款人介入權(quán)一般不是孤立存在的， 是與有限追索項(xiàng)目融資、直接協(xié)議，甚至與浮動(dòng)抵押、合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓等英國(guó)法下的概念相關(guān)聯(lián)的。項(xiàng)目融資之外，國(guó)內(nèi)銀行現(xiàn)行的信用貸款、保證貸款（含抵押和擔(dān)保）一般沒(méi)必要、也無(wú)權(quán)要求介入權(quán)。貸款人介入權(quán)的實(shí)現(xiàn)即使在成熟市場(chǎng)也是有很多條件和困難的，介入權(quán)利幾乎沒(méi)有在任何司法管轄區(qū)的法庭上得到過(guò)合適的檢驗(yàn)。二是《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見(jiàn)稿）中只規(guī)定了政府方的介入接管權(quán)，而未規(guī)定融資方的介入權(quán)。目前只能參照《合同法》第 403 條，委托人的介入權(quán)指的是在受托人與第三人的合同關(guān)系中，委托人取代受托人的地位，介入到原本是受托人與第三人的合同關(guān)系中。該條規(guī)定了隱名代理場(chǎng)合本人的介入權(quán)（臨時(shí)接管），一旦介入即成為合同當(dāng)事人。在法規(guī)規(guī)定貸款人介入權(quán)的范圍、行使條件、程序及退出之前，銀行行使介入權(quán)沒(méi)有充足的法規(guī)支持，貸款銀行介入權(quán)難有可操作性。三是目前國(guó)內(nèi)銀行對(duì)貸款人介入權(quán)的認(rèn)知度還較低，《商業(yè)銀行法》、《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》、《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》等金融法規(guī)沒(méi)有直接協(xié)議和介入權(quán)的概念，在理清貸款人介入權(quán)的內(nèi)涵、行使的邊界條件等問(wèn)題前，應(yīng)對(duì)設(shè)置介入權(quán)、行使介入權(quán)持謹(jǐn)慎態(tài)度。四是PPP 項(xiàng)目合同提前終止了，就沒(méi)必要也沒(méi)法行使貸款人介入權(quán)了。

鄭大衛(wèi)（財(cái)務(wù)類(lèi) 上海浦東發(fā)展銀行）：金融機(jī)構(gòu)的介

 

入權(quán)，個(gè)人理解指 PPP 項(xiàng)目出現(xiàn)社會(huì)資本原因?qū)е碌闹卮筮`約事件，而且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救，金融機(jī)構(gòu)可以委托第三方介入補(bǔ)救或運(yùn)營(yíng)。金融機(jī)構(gòu)要行使介入權(quán)，前提是在PPP 項(xiàng)目合同中或者政府、項(xiàng)目公司與融資方事前簽訂直接介入?yún)f(xié)議。如果介入無(wú)法消除重大違約，則進(jìn)入PPP 項(xiàng)目合同提前終止程序，具體參照合同中的補(bǔ)償機(jī)制執(zhí)行。因?yàn)樯婕敖鹑诮槿霗?quán)往往是社會(huì)資本違約，則一般政府按建設(shè)期社會(huì)資本方經(jīng)審計(jì)的已投資額或經(jīng)營(yíng)期經(jīng)第三方評(píng)估 的賬面資產(chǎn)一定比例補(bǔ)償（一般八成左右），相關(guān)補(bǔ)償優(yōu)先歸還債務(wù)。介入權(quán)的行使，對(duì)政府而言確保公共服務(wù)的延續(xù)性，保障公眾利益；對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，有利于融資大部分回收（國(guó)際上也采用基于項(xiàng)目可融資性的提前終止機(jī)制）；對(duì)社會(huì)資本而言，發(fā)生重大違約認(rèn)賠出局，也有一定合理性。關(guān)鍵是有關(guān)程序、權(quán)利、義務(wù)等必須事先經(jīng)三方同意并以協(xié)議方式確認(rèn)，各參與應(yīng)按協(xié)議履約。目前國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)很少采用，主要是對(duì)金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)了解少，缺乏能力和資源。個(gè)人認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)是提高項(xiàng)目可融資性的一種方式， 也有利于推廣有限追索項(xiàng)目融資。今后，可在地方政府、社會(huì)資本認(rèn)可的情況下試點(diǎn)，過(guò)程中需要律師等中介機(jī)構(gòu)的配合支持，直接介入?yún)f(xié)議需要和貸款合同、擔(dān)保協(xié)議、資金監(jiān)管協(xié)議條款銜接。

李競(jìng)一（咨詢(xún)類(lèi) 上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司）：首先，

債權(quán)人獲得的介入權(quán)產(chǎn)生于合同約定而非法定，在 PPP 項(xiàng)目中需要政府方讓渡原本由政府方擁有的優(yōu)先介入權(quán)（比如臨

 

時(shí)接管），如果相關(guān)協(xié)議中沒(méi)有約定，則不能優(yōu)先于政府方依據(jù)合同約定的介入權(quán)利。其次，直接介入權(quán)往往需要配合項(xiàng)目公司股權(quán)質(zhì)押，也就是說(shuō)債權(quán)人通常是通過(guò)替代項(xiàng)目公司股東角色的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理介入，但目前國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)普遍不愿接受介入權(quán)，一是認(rèn)為自己沒(méi)有專(zhuān)業(yè)能力和資源挽救項(xiàng)目于水火；二是認(rèn)為拿到介入權(quán)而不行使或行使后未見(jiàn)效反而會(huì)被追責(zé)，費(fèi)力不討好；三是金融機(jī)構(gòu)更看重質(zhì)押的股權(quán)的流動(dòng)性，但項(xiàng)目公司的股權(quán)往往流動(dòng)性不盡如人意。再次，直接介入的實(shí)施應(yīng)該有條件性和可逆性， 即滿(mǎn)足合同約定的條件方可實(shí)施介入，項(xiàng)目狀況達(dá)成合同約定的標(biāo)準(zhǔn)后終止介入，而不要把介入演化成必然提前終止。當(dāng)然如果介入實(shí)施后，經(jīng)過(guò)合同約定的介入，但仍未達(dá)成終止介入的標(biāo)準(zhǔn)，則可轉(zhuǎn)提請(qǐng)政府介入，政府介入后仍有終止介入或提前終止的走向結(jié)局。

段志文（財(cái)務(wù)類(lèi) 中鐵建黃河投資建設(shè)有限公司）：金

融機(jī)構(gòu)在 PPP 項(xiàng)目中的介入權(quán)，一般是在項(xiàng)目提前終止、破產(chǎn)清算、還本付息違約的情形下，債權(quán)人為保護(hù)其自身權(quán)益不受侵害，在一定時(shí)期對(duì)項(xiàng)目公司行使接管或控制的權(quán)利。對(duì)于 PPP 項(xiàng)目而言，在大多數(shù)情況下，項(xiàng)目形成的實(shí)物資產(chǎn)屬于公共資產(chǎn)，不具有處置變現(xiàn)的可行性。金融機(jī)構(gòu)之所以對(duì) PPP 項(xiàng)目 SPV 提供融資，主要是基于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋項(xiàng)目融資還本付息要求的一系列基礎(chǔ)性 協(xié)議。金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)本質(zhì)是賦予其對(duì)于SPV 各種合同關(guān)系的控制權(quán)從而保證貸款本息的償還。因此，金融機(jī)構(gòu)如何行

 

使介入權(quán)，應(yīng)從合同約定、法律依據(jù)、遵循程序等方面展開(kāi)。 一是通過(guò)簽署政府、SPV、金融機(jī)構(gòu)三方協(xié)議形式，將

金融機(jī)構(gòu)視為具有社會(huì)資本方地位。金融機(jī)構(gòu)要提前認(rèn)真研究PPP 項(xiàng)目合同，特別是風(fēng)險(xiǎn)分配條款和提前終止補(bǔ)償條款， 并在融資協(xié)議中做好應(yīng)對(duì)安排。如，約定在政府、SPV 出現(xiàn)違約、中止情形時(shí)賦予金融機(jī)構(gòu)介入 PPP 項(xiàng)目合同或接管項(xiàng)目公司的權(quán)利，通過(guò)干預(yù)、補(bǔ)救、控制、糾正、監(jiān)督政企雙方違約的措施，盡力保障項(xiàng)目回歸正常狀態(tài)維持項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，或讓渡PPP 項(xiàng)目合同權(quán)利義務(wù)，使得金融機(jī)構(gòu)貸款本息收回得以保障。在過(guò)去和當(dāng)前的 PPP 項(xiàng)目合同中，很少有政府、SPV、金融機(jī)構(gòu)簽署的三方共同協(xié)議，過(guò)分強(qiáng)調(diào)融資義務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，某種程度上制約了社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與 PPP 項(xiàng)目的積極性，建議對(duì)于重大的 PPP 項(xiàng)目，簽署三方共同協(xié)議形成交叉制約機(jī)制，促進(jìn) PPP 事業(yè)健康發(fā)展。二是金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)，應(yīng)優(yōu)先保證項(xiàng)目平穩(wěn)過(guò)渡和持續(xù)運(yùn)營(yíng)，以保證公共利益不受損害。由于政府原因、不可抗力、行政征收等原因引起的提前終止，應(yīng)優(yōu)先保證政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)先介入接管權(quán)，政府理應(yīng)承當(dāng)賠償補(bǔ)償、還本付息責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)的介入應(yīng)遵守相關(guān)法律規(guī)定，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、SPV 主體變更需征得政府的事先同意并遵循一定的法律程序。因大多數(shù) PPP 項(xiàng)目的實(shí)物資產(chǎn)處置不具有可操作性， 介入權(quán)的法律效力限于合同的控制權(quán)，并應(yīng)接受政府的監(jiān)督。三是金融機(jī)構(gòu)將其介入權(quán)作為向項(xiàng)目相關(guān)違約方施加壓力的重要工具，以此尋求各方滿(mǎn)意的解決方案。但一旦行使

 

介入權(quán)，金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)應(yīng)同其介入的責(zé)任義務(wù)、經(jīng)濟(jì)后果相統(tǒng)一。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在各方所認(rèn)可的期限內(nèi)提供令政企雙方滿(mǎn)意的補(bǔ)救方案、補(bǔ)救措施。與此對(duì)應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)理應(yīng)獲得與這些責(zé)任義務(wù)所匹配的經(jīng)濟(jì)回報(bào)或經(jīng)濟(jì)損失。四是PPP 參與方應(yīng)妥善協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)融資的各項(xiàng)保障。如，收益權(quán)在央行征信中心、政府、PPP 信息平臺(tái)的質(zhì)押登記及公示； 加強(qiáng) SPV 資金專(zhuān)用賬戶(hù)的監(jiān)管，明確專(zhuān)用賬戶(hù)開(kāi)立、資金使用條件、最低資金余額、償還貸款比例、賬戶(hù)唯一、封閉運(yùn)作等監(jiān)管內(nèi)容，確保債權(quán)人能夠了解掌控 SPV 的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資金狀態(tài)，從源頭保障債權(quán)人利益。

馮濤（法律類(lèi) 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：三條建議供參

考: 一是金融機(jī)構(gòu)要按照自愿、公平和等價(jià)有償?shù)脑瓌t，詳盡約定相關(guān)合同，切實(shí)保障資金安全和自身權(quán)利。關(guān)注點(diǎn)不能僅限于項(xiàng)目合同中的融資條款和融資合同，而要密切關(guān)注整個(gè) PPP 項(xiàng)目體系中所有合同中所涉及到的融資條款和內(nèi)容。要深入研究、精心設(shè)計(jì)保障金融機(jī)構(gòu)資金安全的交易擔(dān)保結(jié)構(gòu)、預(yù)警機(jī)制和相關(guān)措施，特別是行使介入權(quán)的方式、方法、路經(jīng)和程序，并對(duì)這些設(shè)計(jì)在整個(gè)合同體系中作詳盡的、便于操作的約定。這種約定是相關(guān)方依據(jù)合同法進(jìn)行的， 是嚴(yán)格受到法律保護(hù)的。即使政府做為合同相對(duì)方，在約定這些條款和內(nèi)容時(shí)，是等價(jià)有償?shù)钠降让袷轮黧w，而不是行使管理職權(quán)不平等的主體。要嚴(yán)格區(qū)分民事行為和行政行為。融資的合同條款及相關(guān)內(nèi)容，是民事法律關(guān)系，不是行政法律關(guān)系。二是在PPP 項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)相關(guān)

 

工作人員要密切關(guān)注建設(shè)、維護(hù)特別是運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。深度精準(zhǔn)采集、研究、分折 PPP 項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)、資料和憑證，及時(shí)更新并實(shí)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)管理。對(duì) PPP 項(xiàng)目出現(xiàn)的威脅資金安全和超過(guò)預(yù)期的重大風(fēng)險(xiǎn)源和一些違反合同約定的行為，適時(shí)提出警示并分門(mén)別類(lèi)采取相應(yīng)的措施和預(yù)案。三是根據(jù)不同情況，采取相應(yīng)的介入方式。在PPP 項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，一旦觸及之前設(shè)定的警戒線(xiàn)或者達(dá)到了一定的負(fù)面指標(biāo)和數(shù) 據(jù)，金融機(jī)構(gòu)按照相關(guān)方合同約定的方式介入。金融機(jī)構(gòu)介入時(shí)要組織法律、財(cái)務(wù)和該項(xiàng)目行業(yè)等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員的高素質(zhì)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)（管理公司）對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行卓有成效的托管。如果金融機(jī)構(gòu)自己對(duì)介入 PPP 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，托管的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員儲(chǔ)備不足，也可以委托更專(zhuān)業(yè)更有經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)

（管理公司）代為托管項(xiàng)目公司。要談好簽好委托合同（協(xié)

議），參考之前相關(guān)方有關(guān)金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)的約定固然重要， 然而，掌握并結(jié)合當(dāng)前該 PPP 項(xiàng)目發(fā)生的實(shí)際情況對(duì)簽好委托合同(協(xié)議)更加重要。

李貴修（法律類(lèi) 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

PPP 項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)要慎用介入權(quán)。首先，何為介入權(quán)？財(cái)金 156 號(hào)文附件《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定“由于項(xiàng)目的提前終止可能會(huì)對(duì)融資方債權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響， 因此融資方通常希望在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司 無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救”。這是我國(guó)相關(guān)法律和規(guī)范性文件中對(duì) PPP 項(xiàng)目介入權(quán)的唯一規(guī)定，可見(jiàn)，介入權(quán)是為了

 

保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方在PPP 項(xiàng)目合同中或者通過(guò)政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確約定的一項(xiàng)權(quán)利。該權(quán)利是對(duì)金融機(jī)構(gòu)作為PPP 項(xiàng)目的債權(quán)人的請(qǐng)求權(quán)的一種突破，通過(guò)該約定的實(shí)施， 債權(quán)人的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目的臨時(shí)實(shí)際支配權(quán)和控制權(quán)

其次，介入權(quán)行使在我國(guó)存在的法律障礙。個(gè)人認(rèn)為雖然《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定了介入權(quán)，但是合同指南僅僅屬于行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)的性質(zhì)，并不屬于真正意義上的法律規(guī)范且該規(guī)范與我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)存在著一定的沖 突，比如《商業(yè)銀行法》規(guī)定，禁止商業(yè)銀行直接介入實(shí)體投資，金融機(jī)構(gòu)的 PPP 介入權(quán)行使是否屬于金融機(jī)構(gòu)介入實(shí)體投資？又比如《企業(yè)破產(chǎn)法》和《公司法》等規(guī)定了，企業(yè)終止前財(cái)產(chǎn)的特殊管理制度，任何單位和個(gè)人包括債權(quán)人不得對(duì)公司財(cái)產(chǎn)擅自取回或處置。金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)的行使會(huì)不會(huì)損害其他債權(quán)人的合法權(quán)益，會(huì)不會(huì)影響公共利益的實(shí)現(xiàn)？再者，從實(shí)務(wù)角度講，金融機(jī)構(gòu)直接介入項(xiàng)目管理是否具備相應(yīng)的管理能力和處置能力？另外，金融機(jī)構(gòu)介入也存在著介入措施失敗由臨時(shí)接管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際接手的重大風(fēng)險(xiǎn)， 增大金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，給金融機(jī)構(gòu)造成重大的風(fēng)險(xiǎn)。這些法律障礙和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都是金融機(jī)構(gòu)在行使PPP 項(xiàng)目介入權(quán)的時(shí)候需要克服和注意的問(wèn)題，所以 PPP 項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)要慎用項(xiàng)目介入權(quán)。

最后，要謹(jǐn)慎處理行使介入權(quán)和政府臨時(shí)接管的關(guān)系。

 

PPP 項(xiàng)目存在重大危機(jī)時(shí)應(yīng)以政府的臨時(shí)接管為主，最高人民法院最近才出臺(tái)的行政協(xié)議司法解釋?zhuān)?PPP 項(xiàng)目合同定義為行政協(xié)議，這說(shuō)明最高人民法院認(rèn)為 PPP 合同屬于公權(quán)力介入為主的一種協(xié)議。在PPP 合同中合同的目的是為實(shí)現(xiàn)公共利益，其他任何權(quán)力的行使必然要圍繞公共利益的實(shí)現(xiàn)而展開(kāi)，在公共利益與其他利益沖突的時(shí)候 PPP 合同必然選擇公共利益。地方政府對(duì) PPP 合同有著一種天然的救濟(jì)義務(wù)， 所以政府對(duì)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)危及公共利益的PPP 事項(xiàng)發(fā)生時(shí)， 其臨時(shí)接管既是一項(xiàng)義務(wù)，也是一項(xiàng)權(quán)利，這種權(quán)力不是來(lái)自于合同的約定，而是源自于法律的規(guī)定，是一種法定權(quán)利， 而金融機(jī)構(gòu)作為債權(quán)人的介入權(quán)是一種合同約定權(quán)力，兩者沖突時(shí)必然選擇政府的臨時(shí)接管。

譚臻（法律類(lèi) 北京瀛和律師事務(wù)所）：盡管財(cái)金 156

號(hào)文附件《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定了融資方（金融機(jī)構(gòu)）的介入權(quán)，“融資方通常希望在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。為了保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方通常會(huì)要求在 PPP 項(xiàng)目合同中或者通過(guò)政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確約定”。但在 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)通常有兩種情形：一是金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本聯(lián)合體成員的情況下，如何介入權(quán)；二是金融機(jī)構(gòu)作為 PPP 項(xiàng)目公司的股權(quán)投資人或者債權(quán)人的情況下，如何行使介入權(quán)。以 下分別詳述：

 

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本聯(lián)合體成員，如何行使介入權(quán)？金融機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)資本方組建聯(lián)合體，聯(lián)合體通過(guò)政府采購(gòu)程序成交后，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)與 PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂

《PPP 項(xiàng)目合同》，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審理行政協(xié)議規(guī)定》）， 大部分《PPP 項(xiàng)目合同》屬于行政協(xié)議，故金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)，一般必須向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院判決金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)。但是，如果發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件的同時(shí)，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，根據(jù)《審理行政協(xié)議規(guī)定》第 16 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)（即 PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）擁有行政優(yōu)益權(quán)， PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以作出變更、解除《PPP 項(xiàng)目合同》，金融機(jī)構(gòu)如果提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)該行為，法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回金融機(jī)構(gòu)訴訟請(qǐng)求，對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成損失的，判決行政機(jī)關(guān)予以補(bǔ)償。為了避免上述風(fēng)險(xiǎn)，建議作為社會(huì)資本聯(lián)合體成員的金融機(jī)構(gòu)，在簽訂《PPP 項(xiàng)目合同》的同時(shí)，一定要與項(xiàng)目公司、PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂

《直接介入?yún)f(xié)議》，明確約定直接介入權(quán)的具體事宜，該《直

接介入?yún)f(xié)議》屬于民事合同，金融機(jī)構(gòu)可以據(jù)此提起民事訴訟，為維護(hù)其合法權(quán)益提供有力保障。

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)作為PPP 項(xiàng)目公司的股權(quán)投資人或者債權(quán)人的情況下，如何行使介入權(quán)？這種情形下，金融機(jī)構(gòu)依據(jù)其與項(xiàng)目公司、PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂的《直接介入?yún)f(xié)議》有關(guān)約定，跟項(xiàng)目公司和PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)商，行使介入

 

權(quán)，如協(xié)商不成，將項(xiàng)目公司和PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為共同被告，提起民事訴訟，主張《直接介入?yún)f(xié)議》約定的介入權(quán)這項(xiàng)合同權(quán)利。

關(guān)于實(shí)務(wù)中面臨的障礙及其建議。一是金融機(jī)構(gòu)往往缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和資產(chǎn)處置能力。PPP 項(xiàng)目大都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不像傳統(tǒng)房地產(chǎn)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)遭遇房地產(chǎn)公司違約，可以將擔(dān)保物（商品房或者在建住宅工程）拍賣(mài)或者變賣(mài)予以變現(xiàn)，挽回貸款本息?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施具有價(jià)值高昂、技術(shù)復(fù)雜、要求法定的運(yùn)營(yíng)資質(zhì)等特點(diǎn)， 故建議金融機(jī)構(gòu)在與項(xiàng)目公司、PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《直接介入?yún)f(xié)議》時(shí)，明確約定金融機(jī)構(gòu)可以委托具備 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和資產(chǎn)處置能力的第三方行使介入權(quán)。二是妥善協(xié)調(diào)介入權(quán)與 PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的行政優(yōu)益權(quán)。只要發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件的同時(shí)，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般都會(huì)行使行政優(yōu)益權(quán)，金融機(jī)構(gòu)往往不會(huì)有行使介入權(quán)的機(jī)會(huì)。鑒此，建議金融機(jī)構(gòu)務(wù)必在與項(xiàng)目公司、PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂的《直接介入?yún)f(xié)議》中明確約定遇到PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)行使行政優(yōu)益權(quán)的情況下，金融機(jī)構(gòu)遭受損失的救濟(jì)措施：即法院判決實(shí)施機(jī)構(gòu)補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)的金額不足以覆蓋金融機(jī)構(gòu)實(shí)際遭受的損失， 對(duì)于不足的部分，金融機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《直接介入?yún)f(xié)議》提起民事訴訟，主張實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司根據(jù)各自的過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

連國(guó)棟（咨詢(xún)類(lèi) 山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢(xún)有限

 

公司）：金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)的前提是應(yīng)有相應(yīng)的約定，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注：一是 PPP 項(xiàng)目合同中有相應(yīng)的條款約定，保證在特殊情況下金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利；二是融資貸款協(xié)議中有約定，項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方同意金融機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)的介入 權(quán)；三是行使介入權(quán)時(shí)應(yīng)關(guān)注政府和其他當(dāng)事人的權(quán)利，終 止條款的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)與介入機(jī)制相匹配。

在PPP 項(xiàng)目合同終止的情況下，為了保證合同當(dāng)事各方的權(quán)利，有如下建議：一是允許金融機(jī)構(gòu)擁有介入權(quán)，前提是項(xiàng)目參與各方都同意金融機(jī)構(gòu)擁有介入權(quán)利，并在 PPP 項(xiàng)目合同，投融資協(xié)議、融資協(xié)議中將相應(yīng)權(quán)利固定；二是 PPP 項(xiàng)目合同中應(yīng)對(duì)介入權(quán)利進(jìn)行合理的安排，確保相應(yīng)權(quán)利的實(shí)施，并避免因約定不明，導(dǎo)致介入權(quán)利實(shí)施后，產(chǎn)生新的糾紛；三是建議將介入權(quán)利與最高法的司法解釋?zhuān)崆白龊冒才?，使相?yīng)的權(quán)利能夠行使，避免操作中出現(xiàn)困境；四是建議項(xiàng)目終止后，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)利、項(xiàng)目終止的補(bǔ)償機(jī)制、先后補(bǔ)償順序等做好安排，避免出現(xiàn)紛爭(zhēng)。

宋義武（政策類(lèi) 江蘇省財(cái)政廳）：金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)，

是指在發(fā)生PPP 項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司在約定的期限內(nèi)無(wú)法補(bǔ)救時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以自行或委托第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行接管和補(bǔ)救的行為，以保障貸款方的資金安全，金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)，是保障債權(quán)人利益的最重要的機(jī)制。如何行使好金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)，個(gè)人有以下建議：一是金融機(jī)構(gòu)的介入權(quán)必須以合同為依據(jù)，主要通過(guò)貸款協(xié)議加以明確，規(guī)定具體介入的條件、方法與路徑，做到有章可循；二是金融機(jī)構(gòu)的介

 

入權(quán)不能侵犯政府方的權(quán)益，不得改變?cè)?xiàng)目中已確定的政府方與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)劃分和責(zé)任承擔(dān)；三是金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)，如項(xiàng)目涉及社會(huì)公眾切身利益的，不得因行使介 入權(quán)而侵害社會(huì)公眾權(quán)益。四是為保障金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)的有效行使，建議在 PPP 立法時(shí)加以明確，提供法律保障。

王守清（學(xué)術(shù)類(lèi) 清華大學(xué)）：在合同中的介入權(quán)(step

in right)是指一方可以代替另一方行使權(quán)力，有時(shí)還承擔(dān)合同責(zé)任，特別是在另一方嚴(yán)重違約時(shí)。一般只適用于私營(yíng)方之間，不允許私營(yíng)方介入政府方。介入權(quán)通常有一定的時(shí)間期限，目的是給介入方一個(gè)機(jī)會(huì)，管理和糾正不利情形而不必終止合同。有時(shí)是第三方如放貸方或政府規(guī)制機(jī)構(gòu)介 入，有時(shí)是合同一方介入合同另一方。

袁家楠（法律類(lèi) 北京市君合律師事務(wù)所）：金融機(jī)構(gòu)

介入權(quán)必須約定在貸款合同中，以約束借款人（PPP 項(xiàng)目中的社會(huì)資本），但更重要的是也必須約定在與政府方的合同中（PPP 項(xiàng)目合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或直接協(xié)議），否則約束不著政府方，介入權(quán)落實(shí)不了，金融機(jī)構(gòu)也不會(huì)答應(yīng)。