解讀《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》的十大關鍵詞和新提法

摘要：

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》是第九個五年環(huán)境保護規(guī)劃，規(guī)劃的編制面臨新形勢新要求，承載了大量新內容和新任務，在規(guī)劃的理念、戰(zhàn)略、領域、任務、支撐等方面都有顯著的拓展與深化。本文通過對規(guī)劃進行系統(tǒng)梳理，提煉出10個方面的關鍵詞和新提法并逐一解讀，以便于讀者對規(guī)劃深入理解和精準把握。

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引言 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

2016年11月24日，國務院以國發(fā)〔2016〕65號文印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是落實統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指導生態(tài)環(huán)保領域的戰(zhàn)略安排，是實現(xiàn)生態(tài)文明領域改革、補齊全面小康環(huán)境短板的有效途徑。《規(guī)劃》內容全面，系統(tǒng)性強，篇幅大，其中涉及不少關鍵詞和新提法。本文以《規(guī)劃》文本為次序，對“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的理念、路徑、任務和措施進行歸納，提煉出10個方面的重要表述和關鍵觀點，以期促進《規(guī)劃》的理解與實施。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

1、生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com

《規(guī)劃》通過全國生態(tài)環(huán)境保護形勢一章第二節(jié)的標題明確指出，生態(tài)環(huán)境是全面小康社會的突出短板，反映了對生態(tài)環(huán)境問題、形勢與目標差距的概括判斷，并站在全面建成小康社會的系統(tǒng)論角度進行了集中闡述。

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“十二五”以來，尤其是黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護和治理力度前所未有，進程加速，取得積極成效，“十二五”規(guī)劃實施取得明顯成效，環(huán)境質量有所改善，總量減排任務超額完成，環(huán)境風險防控穩(wěn)步推進，生態(tài)保護建設取得積極進展，環(huán)保法規(guī)標準和制度建設逐步健全。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

但從總體上看，環(huán)境保護仍滯后于經濟社會發(fā)展，多階段多領域多類型問題長期累積疊加，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻。主要體現(xiàn)在：一是污染物排放量大面廣，環(huán)境污染重；二是山水林田湖缺乏統(tǒng)籌保護，生態(tài)損害大；三是產業(yè)結構和布局不合理，生態(tài)環(huán)境風險高。目前我國多階段多領域多類型環(huán)境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內不會根本改變，環(huán)境質量差、區(qū)域分化、隱患多、風險高，與社會公眾需求和期待差距較大，已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

初步預判，經濟發(fā)展、民主法治、文化教育等全面小康目標有望實現(xiàn)，但環(huán)境保護和扶貧領域小康目標實現(xiàn)難度較大，“短板”問題突出。受國情稟賦、發(fā)展階段、增長方式、政策制度等影響，解決中國環(huán)境問題的難度比世界上任何國家都要大， 2020年生態(tài)環(huán)境質量全面達標客觀上難以實現(xiàn)。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com

全面建成小康社會核心在“全面”，成效在“全面”，艱巨也在“全面”，要求五位一體，全面發(fā)展，而生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設是不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)。小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質量是關鍵。加快補齊生態(tài)環(huán)境短板面臨巨大挑戰(zhàn)，需要付出極其艱苦的努力。

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當前，公眾對良好的生態(tài)環(huán)境消費需求顯著提升，補齊生態(tài)環(huán)境短板離不開政府、企業(yè)和社會共治。良好生態(tài)環(huán)境，是檢驗環(huán)保工作的試金石和標尺，也是全面建成小康社會的應有之義。編制實施《規(guī)劃》，把這些短板問題納入規(guī)劃、納入當前各項工作，以改善環(huán)境質量為核心做好任務部署，以“好”“差”兩頭響應社會公眾需求，做好持久戰(zhàn)和殲滅戰(zhàn)的統(tǒng)籌平衡，通過加大環(huán)保工作力度，合理引導公眾環(huán)境預期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會過程中享有更多的“獲得感”。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

2、“十三五”是生態(tài)環(huán)境保護的關鍵期、攻堅期、窗口期

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“十三五”時期生態(tài)環(huán)境保護面臨的機遇與挑戰(zhàn)可以用《規(guī)劃》提及的關鍵期、攻堅期、窗口期予以表述，即負重前行、大有作為的關鍵期，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的攻堅期，從環(huán)境質量有所改善走向總體改善乃至未來基本達標的窗口期。

“十三五”時期是我國適應新常態(tài)、引領新常態(tài)的關鍵期，經濟社會環(huán)境形勢面臨深刻變革。與發(fā)達國家相比，我國是在較低的收入水平與高煤的能源結構、倚重的產業(yè)結構條件下，解決國際國內、城市鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)新型、生產生活等諸多更為復雜的環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境保護的壓力大、難度大、挑戰(zhàn)大，發(fā)展與保護的矛盾依然突出，環(huán)境保護仍然處于負重前行困難期。這主要表現(xiàn)為：一是經濟增長快、產業(yè)結構偏重，污染增量大；二是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)開發(fā)強度高，生態(tài)負荷超載嚴重；三是區(qū)域環(huán)境經濟分化加劇，加大了環(huán)境治理難度；四是能源消費量大，“高煤”特點短期難以改變。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

對比發(fā)達國家的歷程看，《規(guī)劃》認識到，與發(fā)達國家相同發(fā)展階段面臨的問題相比，我國多階段多領域多類型問題長期累積疊加，區(qū)域環(huán)境分化、治理進程不平衡，發(fā)達國家污染轉移輸出的“老路”行不通走不了，時間空間回旋余地不大，總量減排和質量改善的關系更趨復雜，環(huán)境治理邊際成本在增加、邊際效益在下降，我國環(huán)境質量改善具有長期性、艱巨性和復雜性。

從自身發(fā)展階段看，我國環(huán)境問題與所處的發(fā)展階段和發(fā)展模式密切相關，發(fā)展與保護的矛盾依然突出, 不少資源能源消耗和污染物排放總量、強度居世界前列，龐大的人口基數和經濟總量決定了環(huán)境壓力過去和未來都將持續(xù)處于高位，環(huán)境治理體系和治理基礎制度仍在改革突破的路上，在發(fā)展和轉型過程中同時遏制污染增量、削減污染存量的難度前所未有。

“十三五”時期，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，經濟增速換檔至中高速，動力機制向技術進步、創(chuàng)新驅動轉換，產業(yè)結構向服務業(yè)演進、向制造業(yè)轉型升級，全國工業(yè)化總體上將基本完成，城鎮(zhèn)化率增速趨穩(wěn)，預期工業(yè)主要污染物排放新增量增幅收窄。

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護也迎來了難得的機遇期，適應生態(tài)文明建設需求的體制機制逐步建立，生態(tài)文明、綠色發(fā)展成為重要理念與行動。全面深化改革與全面依法治國帶來的政策和法治紅利、綠色發(fā)展帶來的技術紅利將逐步釋放?；A原材料產業(yè)有望步入峰值平臺期，公眾生態(tài)環(huán)境意識日益增強，全社會保護生態(tài)環(huán)境的合力有望逐步形成。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om

總之，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護機遇與挑戰(zhàn)并存，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也是負重前行的關鍵期；既是實現(xiàn)環(huán)境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期。要充分利用新機遇新條件，妥善應對各種風險和挑戰(zhàn)，堅定推進生態(tài)環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境質量。

3、做好生態(tài)環(huán)境保護工作必須實現(xiàn)五個“堅持”與五個“治理”

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《規(guī)劃》提出了做好生態(tài)環(huán)境保護工作的五項基本原則，即堅持綠色發(fā)展、標本兼治，堅持質量核心、系統(tǒng)施治，堅持空間管控、分類防治，堅持改革創(chuàng)新、強化法治，堅持履職盡責、社會共治。這五個“堅持”和五個“治理”貫徹了《規(guī)劃》的總體思路，是規(guī)劃之魂魄。

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第一個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的優(yōu)先戰(zhàn)略。環(huán)境保護既是促進綠色發(fā)展、提高發(fā)展質量的有效方式，同時綠色發(fā)展是從源頭破解我國資源環(huán)境約束瓶頸的關鍵，是做好生態(tài)環(huán)保工作的源頭治本之策。抓環(huán)境保護就是抓發(fā)展，抓綠色發(fā)展就是推動環(huán)境保護。環(huán)境保護工作要與貫徹落實新發(fā)展理念相結合，要創(chuàng)新宏觀調控方式，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產業(yè)結構和生產生活方式，從源頭保護生態(tài)環(huán)境。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com

第二個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的邏輯主線。這既是問題導向，也是目標導向。要把提高環(huán)境質量這一核心貫穿于目標制定、指標分解、任務落實、政策導向全過程，協(xié)同匹配好治污減排、風險防控、宏觀調控、生態(tài)保護等各方面，共同支撐環(huán)境質量改善,多部門聯(lián)動，多手段并用，提高環(huán)境質量改善
實效。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

第三個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的新要求。搞好環(huán)境保護工作，離不開生態(tài)環(huán)境空間分級分類管控，這一點過去重視不夠。“十三五”期間，要以生態(tài)空間管控引導構建綠色發(fā)展布局，將尊重自然落實到空間差異性特點的把握上，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，根據區(qū)域差異性實施差別化的精細化管控，分類推進環(huán)境保護工作。

第四個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的著力點。改革創(chuàng)新和強化法治是推進環(huán)境保護工作兩大相輔相成的“法寶”，是破與立的辯證統(tǒng)一。打好攻堅戰(zhàn)，必須通過改革重構發(fā)展和保護的關系，加快建立生態(tài)文明制度，健全生態(tài)環(huán)境保護體制機制，打造最嚴格的環(huán)境保護制度利器，強化環(huán)境司法，法治為基，為建設美麗中國提供制度體制機制的堅實基礎。

第五個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的基本做法。責任不明晰不具體，責任虛化弱化，有責任但不落實、無追責，這些問題長期存在，必須把履職盡責、社會共治作為一條原則予以堅守。充分發(fā)揮地方黨委和政府及其相關部門的積極性，各負其責，形成齊抓共管的環(huán)境保護大格局。運用多種手段,協(xié)同推進，全面實施環(huán)境信息公開和社會共治，實現(xiàn)政府有為、市場有效、企業(yè)負責、社會行動的環(huán)境“良治”，構建政府、企業(yè)和公眾共治的治理體系。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om

4、以提高環(huán)境質量為核心，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量總體改善

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黨的十八屆五中全會提出了2020年全面建成小康社會“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”的總體目標，并鮮明地提出要以提高環(huán)境質量為核心的要求，標志著從過去十年單一的主要污染物排放總量約束到環(huán)境質量作為約束的轉變。以提高環(huán)境質量為核心，統(tǒng)籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護總體工作，是《規(guī)劃》的基本主線。

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生態(tài)環(huán)境質量總體改善是全面建成小康社會的主要目標之一。生態(tài)環(huán)境質量總體改善，其基本要求就是環(huán)境質量只能更好、不能變差、不能退步，主要環(huán)境質量指標要有所好轉，一些突出環(huán)境問題如大規(guī)模嚴重霧霾、城市黑臭水體等明顯減輕。這一目標的確立標志著我國環(huán)境保護要求發(fā)生轉折性變化，需要在“十三五”乃至更長一段時間內，久久為功，積小勝為大勝，從量變到質變,著力從全面惡化、局部改善、有所改善到總體改善和基本達標。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com

研究確定與生態(tài)環(huán)境質量總體改善的相應目標指標主要考慮三方面因素：一是綜合考慮公眾環(huán)境質量訴求、環(huán)境指標可行可達、經濟社會可承受等因素，以及我國人口高密度、產業(yè)高強度、能源結構不合理等客觀情況，既要積極作為，又不能操之過急。二是重視后發(fā)優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，注重運用解決階段性環(huán)境問題的規(guī)律。我國不少地區(qū)已經達到比較高的經濟發(fā)展水平，可能實現(xiàn)與發(fā)達國家“歷史同期”相當的環(huán)境質量指標。同時兼顧區(qū)域差異，采取針對性措施加強中西部等地區(qū)環(huán)保工作，精準提升重點區(qū)域、重點城市環(huán)境質量。三是以民生改善為導向，增加與公眾感受息息相關的環(huán)境質量指標。從“好”“差”兩頭著力，著力解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題，保障公眾享有基本安全的環(huán)境質量服務。

《規(guī)劃》綜合考慮“十三五”期間經濟社會發(fā)展趨勢，按照質量主線、全面小康、突出重點的考量，突破傳統(tǒng)的土壤、生態(tài)等薄弱環(huán)節(jié)，系統(tǒng)構建了“十三五”規(guī)劃的目標指標體系，包括生態(tài)環(huán)境質量、污染物排放總量、生態(tài)保護修復等方面多項指標。具體指標項方面，一是設置水、大氣、土壤和生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境質量指標，將《綱要》中環(huán)境質量約束性指標和森林發(fā)展指標全部作為《規(guī)劃》約束性指標，同時增加受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項土壤方面的約束性指標，增加了地級及以上城市重度及以上污染天數比例下降、近岸海域水質優(yōu)良（一、二類）比例、重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率、地下水質量極差比例、濕地保有量、重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數、草原綜合植被蓋度等預期性生態(tài)環(huán)境質量指標；二是在保留“十二五”期間控制的二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮主要污染物排放總量基礎上，增加重點地區(qū)重點行業(yè)揮發(fā)性有機物、重點地區(qū)總氮、重點地區(qū)總磷等區(qū)域性污染物排放總量預期性指標，突出環(huán)境質量改善的針對性；三是設置國家重點保護野生動植物保護率、全國自然岸線保有率、新增沙化土地治理面積、新增水土流失治理面積等保護修復方面指標。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om

5、加大生態(tài)產品供給，加強生態(tài)空間管控，嚴守生態(tài)紅線

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生態(tài)產品供給和生態(tài)環(huán)境需求已經成為“十三五”規(guī)劃具有方向性質的關鍵詞。十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）要求為人民提供更多優(yōu)質生態(tài)產品，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式,協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗 ?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》明確提出，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態(tài)環(huán)境需要。

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過去定義生產的目的時，將其表述為滿足人民日益增長的物質和文化需求，其中并沒有生態(tài)環(huán)境。從需求端看，優(yōu)良空氣、水等已經成為稀缺資源，人民對生態(tài)產品供需矛盾，是社會主義初級階段的主要矛盾之一。《建議》明確了發(fā)展不僅僅是增加GDP，生產更多優(yōu)質生態(tài)產品也是發(fā)展的內涵（是農、工、服務產品之外的新型產品），是富裕、富強、美麗的有機結合。

要擴大生態(tài)產品供給，必須保護生態(tài)產品供給的源泉地即生態(tài)空間。生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等，實際上就是生產生態(tài)產品的“土壤”。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com

要擴大生態(tài)產品供給，必須劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內劃定的具有特殊重要生態(tài)功能而必須實施嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，實際上就是優(yōu)質生產生態(tài)產品的“永久基本農田”。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

要擴大生態(tài)產品供給，必須加強生態(tài)環(huán)境空間分級管控。生態(tài)空間管控不僅僅限于自然生態(tài)空間的保護和管控，明確保護的生態(tài)環(huán)境目標，也包括從生態(tài)保護、生態(tài)功能維護角度，對國土空間的開發(fā)強度、開發(fā)方式進行調控，確保生態(tài)空間、生活空間、生產空間均衡有序，嚴防產業(yè)污染轉移，引導形成有利于生態(tài)環(huán)境保護的空間布局、產業(yè)結構、生產方式。

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從規(guī)劃角度體現(xiàn)山水林田湖的系統(tǒng)思想，生態(tài)空間有利于環(huán)境質量改善，有利于增加環(huán)境容量和承載能力?！兑?guī)劃》以主體功能區(qū)為基礎，從自然資源產權、生態(tài)產品價值觀出發(fā)，以生態(tài)保護紅線加強自然生態(tài)空間管控，以環(huán)境功能區(qū)劃加強生產生活空間管控，構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和差異化的管控要求，著力解決過度開發(fā)、無序開發(fā)、分散開發(fā)導致的生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

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6、實行“三線一單”管理，做實綠色發(fā)展源頭調控 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

《規(guī)劃》在強化生態(tài)空間管控一節(jié)中明確提出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，規(guī)范完善生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境承載力調控、環(huán)境質量底線控制、戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評剛性約束等環(huán)境引導和管控要求，制定落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單（簡稱為“三線一單”）的技術規(guī)范，強化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。這是《規(guī)劃》的新要求，也是做實環(huán)境宏觀調控，特別是強化生態(tài)環(huán)境空間管控的好做法，也是一個有效的技術平臺。

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“三線一單”指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入清單，是針對可持續(xù)發(fā)展的要求，在對國土空間生態(tài)環(huán)境的區(qū)域差異性特征、環(huán)境資源承載力、環(huán)境功能與質量目標客觀評價的基礎上，產生的資源環(huán)境生態(tài)底線性、約束性要求，是區(qū)域資源開發(fā)、污染物排放和環(huán)境安全的最低限度要求。

“三線一單”提法和思想在《京津冀生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中均有所涉及。一些地方的戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和環(huán)境總體規(guī)劃研究中已積累了不少好的做法，形成了技術方法體系?！兑?guī)劃》將這些方面的前期研究和實踐予以凝練，力爭實現(xiàn)技術體系化、技術平臺化和技術規(guī)范化，并以開展國土空間生態(tài)環(huán)境評價為切入點，識別建立“三線一單”，建立生態(tài)環(huán)境保護管理的基礎平臺，系統(tǒng)參與“多規(guī)合一”，提升環(huán)境宏觀調控效能。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om

7、深化質量管理，實行環(huán)境質量清單式落地管理 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

《規(guī)劃》以提高環(huán)境質量這個核心作為“十三五”環(huán)境保護的主線全面部署，將治理目標和任務落實到區(qū)域、流域、城市和控制單元，十余次提及治理責任清單、污染地塊清單、污染嚴重水體清單、黑臭水體清單等，強力推動環(huán)境質量改善的清單式管理，深入推進質量管理工作。 夲呅內傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

我國區(qū)域經濟發(fā)展與環(huán)境特征分異大，直接影響地區(qū)間資源能源消耗、污染排放及環(huán)境質量改善進程。與過去的總量目標較多的實施自上而下的管理方式不同，由于我國環(huán)境質量具有區(qū)域分化的特征，因此，提高環(huán)境質量工作具有差異性和自下而上的特征。地方政府根據地方差異化情況提出的針對性、有效性措施，一區(qū)一策科學施治，排污單位遵從質量改善差異化要求，強調精準治理、精準發(fā)力。

一是分區(qū)域、分流域、分階段制定環(huán)境管理目標，將環(huán)境質量不降級、反退化作為剛性約束，實施環(huán)境質量改善的清單式管理。用三個五年規(guī)劃左右的時間，推動珠三角、長三角、京津冀三大片區(qū)大氣環(huán)境質量遞進式達標；基于1784個單元，針對七大流域分別提出水環(huán)境質量針對性目標和措施，全國篩選343個單元優(yōu)先治理改善；對農業(yè)用地、建設用地分別提出土壤環(huán)境污染防治管控措施，實施分類保護防治。二是指標強調“五可”（可監(jiān)測、可分解、可統(tǒng)計、可評估、可考核），質量改善要求清單式落地，各地區(qū)都可以對號入座，任務分省市、分年份。三是強調環(huán)境質量改善與總量減排、生態(tài)保護、環(huán)境風險防控等各項工作的系統(tǒng)聯(lián)動，將提高環(huán)境質量作為統(tǒng)籌推進各項工作的核心評價標準，積極推進各項工作。四是做實環(huán)境質量管理制度，以城市和控制單元質量目標清單管理為抓手，強化環(huán)境質量監(jiān)測、評估、監(jiān)督和考核，確保質量改善落地到人。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

8、改革環(huán)境治理基礎制度，實行最嚴格的環(huán)境保護制度 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

十八屆五中全會審議通過的《建議》第一次提出了改革環(huán)境治理基礎制度和實行最嚴格的環(huán)境保護制度。這兩個詞具有一定的因果邏輯關系。最嚴格的環(huán)境保護制度不在于一味地在“最”字和“嚴格”兩字上作文章，而更多地在于要通過改革創(chuàng)新，建立環(huán)境治理基礎制度，形成“四梁八柱”，讓制度有效管用，讓制度更加定型和體系化。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

環(huán)境治理基礎制度中的“治理”與形成政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系一樣，都不是指污染防治或者環(huán)境治理修復的“治理”，而是指環(huán)境保護管理政策制度及其運行的規(guī)則，是國家能力、制度能力，是與治理體系及其治理能力現(xiàn)代化概念內涵一致的“良治”范疇。

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過去的環(huán)境保護往往講三大政策八項制度，這應該是屬于環(huán)境治理基礎制度性質，具體包括“預防為主，防治結合”“誰污染，誰治理”“強化環(huán)境管理”這三項政策和“環(huán)境影響評價”“三同時”“排污收費”“環(huán)境保護目標責任”“城市環(huán)境綜合整治定量考核”“排污申請登記與許可證”“限期治理”“集中控制”等八項制度。這些年，有些政策制度效果不好需要調整，有些政策制度已經或者即將大改，有些政策制度已經名存實亡。但新的治理基礎制度又尚未完全建立，正處于新時代新要求下新老銜接過渡、改革創(chuàng)新完善的時期，因此目前社會上對于環(huán)境治理基礎制度概念與范疇理解并不完全統(tǒng)一，也是一個尚在探索、創(chuàng)新、實踐過程中的開放體系。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

按照《規(guī)劃》表述，環(huán)境治理基礎制度目前包括排放許可制、省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、生態(tài)保護紅線、環(huán)境污染強制責任保險制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境保護督察巡視、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究等。與老的三項政策八項制度相比，環(huán)境治理基礎制度的改革建立要更加強調基礎性和底盤性，更加強調處理發(fā)展和保護的關系，更加強調時效性、針對性。一般可以從主體上進行分類，分為黨委和政府及其相關部門、企事業(yè)等排污者、社會公眾等，也可以從過程進行分類，分為源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲等。期望到2020年，我國環(huán)境保護新的制度體系能夠基本建立健全，為環(huán)境治理基礎制度打上最嚴格的鮮明烙印。

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實行最嚴格的環(huán)境保護制度是繼最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源保護制度之后，中央提出的第三個最嚴格的制度。“最嚴格”體現(xiàn)了黨中央、國務院高度重視環(huán)境保護的意志決心，體現(xiàn)了積極回應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境新期待的鮮明態(tài)度，體現(xiàn)了從源頭、全過程和生產、流通、消費各環(huán)節(jié)來加強環(huán)境保護的新思路。其中，保護環(huán)境的治本之策是源頭嚴防，關鍵所在是過程嚴管，根本保障是后果嚴懲。

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“最嚴格環(huán)境保護制度”是我國政府在經濟社會發(fā)展新階段、在環(huán)境污染和生態(tài)保護日益嚴峻的形勢下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問題，確保生態(tài)環(huán)境閾值底線不被逾越和突破，以及為滿足生態(tài)文明建設目標需求和要求而制定的環(huán)境保護制度，它更具有剛性和約束力，并能夠得到有效實施和執(zhí)行。其目標是建立一種最嚴格的環(huán)境保護規(guī)定和執(zhí)行機制，提高現(xiàn)有環(huán)境保護工作的質量和效率，不斷滿足公眾日益增加的環(huán)境質量需要，減少環(huán)境沖突事件的發(fā)生，促進經濟社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

落實這一要求，需要構建監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權責不一致等問題；構建企業(yè)落實主體責任、排污許可、達標排放的管理制度，著力解決企業(yè)違法成本低等問題；構建更多運用經濟手段進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后等問題；構建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

實行最嚴格的環(huán)境保護制度，建好“督政”和“督企”兩條制度鏈條很重要，這有利于形成綠色發(fā)展的內生機制和長效機制，是需要改革創(chuàng)新、加快完善的“治本”之策,在加大治理力度的同時一定要實現(xiàn)源頭預防和制度建設的突破。

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9、推進生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

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十八大以來，國家將加強生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設作為生態(tài)文明體制改革的主要目標，部署了一系列改革環(huán)境基礎治理制度的重大措施，以使國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進過程中生態(tài)環(huán)境領域不缺項、相平衡。

十八屆五中全會提出“實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，《規(guī)劃》將這部分內容作為一項重點任務提出，系統(tǒng)落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，實施“硬制度”“硬任務”，從理念、認識、行為方式、制度等方面，改革環(huán)境治理基礎制度,形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境治理修復和生態(tài)文明制度建設是同時并行、相互促進、缺一不可的兩大核心任務。要落實政府履職，我國長期存在保護弱、發(fā)展強，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護，這種負向激勵制度是不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。規(guī)劃提出抓好“關鍵少數”，實行發(fā)展與保護“一崗雙責”，倒逼地方黨委政府更加積極主動地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經濟發(fā)展的融合協(xié)調。穩(wěn)步推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權財權重大調整，積極推動環(huán)保督政巡視，實施生態(tài)環(huán)保黨政同責……這些制度改革使全面環(huán)境質量管理具有前所未有的堅實基礎。

《規(guī)劃》從明確責任、加強監(jiān)管、能力支撐、核心機制入手，以環(huán)保督察巡視、自然資源資產負債表、離任審計、損害責任追究等落實地方黨委政府環(huán)境責任 ，牽住地方政府對環(huán)境質量負責這個“牛鼻子”；以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償等落實企業(yè)主體責任；以資源環(huán)境產權確權、稅收政策引導、資源環(huán)境價格改革、綠色金融等強化市場激勵機制與市場主體培育；健全環(huán)境信息公開制度，促進公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個人都成為保護環(huán)境的參與者、建設者、監(jiān)督者。

10、提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

解決環(huán)境問題，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，很難取得好效果，必須堅持環(huán)境治理五化并舉，《規(guī)劃》在指導思想中要求不斷提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化、信息化水平，這是生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和質量能力現(xiàn)代化建設的主要內容，是環(huán)境管理轉型的方向，是當前環(huán)保系統(tǒng)能力建設和提升的抓手。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

在《規(guī)劃》語境下，這“五化”都有其實實在在的任務要求與承載體現(xiàn)。系統(tǒng)化，就是要按照習近平總書記“山水林田湖是一個生命共同體”的系統(tǒng)觀，堅持生態(tài)保護與污染防治協(xié)同，多污染物協(xié)同，布局優(yōu)化、結構調整、綜合治理、制度改革等多種手段聯(lián)動，共同服務于改善環(huán)境質量這一核心目標。科學化，就是要遵循生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的規(guī)律，強化科技支撐，提高環(huán)境治理措施的針對性和有效性，推進綠色化與創(chuàng)新驅動深度融合，推進供給側結構性改革。法治化，就是要強化環(huán)境司法，讓行之有效的一些制度和政策更加定型，以法制固化改革創(chuàng)新成果，促進建立公平規(guī)范的市場競爭秩序，使守法成為常態(tài)。精細化，就是要針對區(qū)域分異、行業(yè)分異的環(huán)境現(xiàn)狀特點，不搞一刀切，分流域、分區(qū)域、分行業(yè)確定重點任務和年度目標，分區(qū)分類管控、分級分項施策。信息化，就是加快推進大數據建設和應用，建設和完善全國統(tǒng)一、覆蓋全面的實時在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，提高智慧環(huán)境管理技術水平，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量、污染源排放、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評管理、自然生態(tài)、核與輻射等數據整合集成、動態(tài)更新，建立信息公開和共享平臺，帶動治理方式和信息公開水平提升。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

（原文標題：科學精準理解《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》的關鍵詞和新提法） 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

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