關(guān)于碳排放報(bào)告弄虛作假行政責(zé)任條款的建議

 

碳排放單位作為溫室氣體的排放者有報(bào)告碳排放數(shù)據(jù)的義務(wù)。義務(wù)的履行方式是編制和提交本單位溫室氣體排放報(bào)告。溫室氣體排放報(bào)告是載明碳排放單位溫室氣體排放量、排放設(shè)施、排放源、核算邊界、核算方法、活動(dòng)數(shù)據(jù)、排放因子等信息，并附有原始記錄和臺(tái)賬等內(nèi)容的報(bào)告。該報(bào)告的要求是具備“三性”，即真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性。編制該報(bào)告的具體要求是溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范，如《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施》（2022年修訂版）。為保證碳排放報(bào)告可核查，碳排放報(bào)告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺(tái)賬應(yīng)當(dāng)保存一段時(shí)間。
 

根據(jù)《草案稿》第二十四條的規(guī)定，被課以行政責(zé)任的溫室氣體排放報(bào)告弄虛作假行為有3類：未按要求及時(shí)報(bào)送溫室氣體排放報(bào)告，或者拒絕履行溫室氣體排放報(bào)告義務(wù)的；溫室氣體排放報(bào)告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺(tái)賬內(nèi)容不真實(shí)、不完整的；篡改、偽造排放數(shù)據(jù)或者臺(tái)賬記錄等溫室氣體排放報(bào)告重要內(nèi)容的。

 

實(shí)踐中，碳排放單位會(huì)委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)和編制檢測(cè)報(bào)告，但《草案稿》并未規(guī)定檢測(cè)環(huán)節(jié)。檢測(cè)機(jī)構(gòu)接受碳排放單位委托，其提供的檢測(cè)報(bào)告是碳排放報(bào)告的基礎(chǔ)資料，基礎(chǔ)資料不實(shí)或者虛假，檢測(cè)報(bào)告內(nèi)容自然構(gòu)成弄虛作假。《草案稿》應(yīng)當(dāng)為檢測(cè)規(guī)定監(jiān)管措施和法律責(zé)任。相應(yīng)地，《草案稿》應(yīng)當(dāng)從監(jiān)管弄虛作假角度規(guī)定針對(duì)碳排放單位在和檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)接環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施和法律后果。

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因此，結(jié)合當(dāng)下弄虛作假行為的處罰案例，《草案稿》應(yīng)當(dāng)增加碳排放單位的如下數(shù)據(jù)弄虛作假行為：委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)憑空編造檢測(cè)報(bào)告；向檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供虛假送驗(yàn)樣品；向檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供虛假數(shù)據(jù)。
 

根據(jù)《草案稿》第二十四條的規(guī)定，碳排放報(bào)告弄虛作假的行政責(zé)任為“責(zé)令改正，處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門組織測(cè)算其溫室氣體實(shí)際排放量，作為該單位碳排放配額的清繳依據(jù)”。
 

該規(guī)定對(duì)碳排放報(bào)告弄虛作假違法行為在責(zé)令改正的同時(shí)課以罰款。有些地方立法規(guī)定的行政責(zé)任是，先責(zé)令改正，對(duì)于未改正的才處以罰款。二者之間的差別是，直接罰款還是拒不改正才罰款，實(shí)質(zhì)是直罰主義和非直罰主義之分。采用非直罰主義會(huì)給企業(yè)“闖關(guān)”的僥幸心理，因?yàn)檫`法行為被追究后改正不會(huì)有懲罰性后果。在違法零成本而經(jīng)濟(jì)收益巨大時(shí)，非直罰主義模式會(huì)縱容乃至鼓勵(lì)碳排放單位的違法行為，因而不可取，現(xiàn)在《草案稿》的規(guī)定較為合理。
 

《草案稿》規(guī)定逾期未改正的一個(gè)法律后果是，行政機(jī)關(guān)測(cè)算實(shí)際碳排放量，以此作為清繳依據(jù)。其邏輯是碳排放報(bào)告弄虛作假，碳排放量不實(shí)，為防止違法者從弄虛作假中獲利，需要重新測(cè)算實(shí)際碳排放量，目的是矯正不實(shí)數(shù)據(jù)，屬于合法秩序的回歸，在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政命令而非行政處罰。
 

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第三十九條規(guī)定的一個(gè)責(zé)任是，對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)部分，等量核減其下一年度碳排放配額。該規(guī)定的結(jié)果是，下一年度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到限制，因而可以歸為行政處罰法第九條規(guī)定的“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”?！恫莅父濉穭t沒(méi)有規(guī)定核減配額的責(zé)任種類。核減配額是否應(yīng)當(dāng)作為其法律責(zé)任，不能孤立看待。既然核減配額屬于行政處罰，需要和其他行政處罰形式結(jié)合考量。罰款是適用最為廣泛的行政處罰種類。《草案稿》規(guī)定的罰款幅度為五萬(wàn)元至二十萬(wàn)元，數(shù)額較高，未規(guī)定核減配額。《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定的罰款額度為一萬(wàn)元至三萬(wàn)元，數(shù)額較低，但規(guī)定了核減配額。在這兩種模式中，我們支持第二種模式。核減配額依據(jù)虛報(bào)、瞞報(bào)部分等量確定。如果不規(guī)定核減配額，當(dāng)虛報(bào)、瞞報(bào)部分的收益超過(guò)罰款時(shí)，排放單位仍然可以從虛報(bào)、瞞報(bào)中獲利，因此，僅規(guī)定罰款不規(guī)定核減配額，存在監(jiān)管漏洞。采用罰款搭配核減配額的模式，比僅規(guī)定罰款的模式更能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則，罰款針對(duì)數(shù)據(jù)弄虛作假的行為，核減配額針對(duì)數(shù)據(jù)弄虛作假的后果，這樣的處罰結(jié)構(gòu)更為合理，可以對(duì)潛在的違法者形成有力的震懾。

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《草案稿》可以大致規(guī)定如下：有下列情形之一的，責(zé)令改正，并處罰款；逾期未改正的，行政機(jī)關(guān)測(cè)算實(shí)際碳排放量，以此作為清繳依據(jù)；對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)部分，等量核減其下一年度碳排放配額：委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)憑空編造檢測(cè)報(bào)告；向檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供虛假送驗(yàn)樣品；向檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供虛假數(shù)據(jù)；溫室氣體排放報(bào)告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺(tái)賬內(nèi)容不真實(shí)、不完整的；報(bào)送不實(shí)、虛假溫室氣體排放報(bào)告。