深化林業(yè)碳匯交易風險合規(guī)治理

 

劉吉山 吉林省人民檢察院長春林區(qū)分院黨組書記、檢察長

 

實現(xiàn)碳達峰碳中和是我國向世界作出的莊嚴承諾，也是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，需要強化綠色發(fā)展法律和政策保障，在推進碳排放權(quán)市場化交易過程中，也需要建立健全風險管控機制。

 

2020年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，通過核定森林經(jīng)營碳匯計量、監(jiān)測數(shù)據(jù)，簽訂購買協(xié)議交易林業(yè)碳匯資源，以生態(tài)效益創(chuàng)造碳減排的經(jīng)濟價值正逐漸成為森林資源相對豐富省份經(jīng)濟發(fā)展的新模式。檢察機關(guān)如何能動履職，服務保障林業(yè)碳匯試點改革依法有序推進，如何實現(xiàn)林業(yè)碳匯資源司法保護，是構(gòu)建中國綠色低碳經(jīng)濟過程中需要回答的檢察之問。

 

林業(yè)碳匯項目是指將樹木吸收二氧化碳的過程開發(fā)成碳匯產(chǎn)品，相關(guān)高耗能企業(yè)購買林業(yè)碳匯資源產(chǎn)品，從而滿足自身碳排放需要。經(jīng)林業(yè)管理部門統(tǒng)計，我國森林植被總碳儲量已達92億噸，平均每年增加的森林碳儲量在2億噸以上，折合碳匯量7到8億噸。例如，2018年吉林森工臨江林業(yè)局與森工環(huán)境科技公司合作開發(fā)林業(yè)碳匯項目2．5萬余公頃，獲得簽發(fā)減排量2．5萬余噸，并與殼牌能源（中國）有限公司簽訂60年購買協(xié)議，臨江林業(yè)局獲得收入88萬余元。不過，從實踐來看，開展碳匯項目也存在一定交易風險。

 

一是林業(yè)碳匯權(quán)屬性界定不明晰。按照民法典和森林法規(guī)定，森林資源屬于國家所有，法律規(guī)定屬于集體所有的除外。通過對碳減排量進行人為價值核定，林業(yè)碳匯權(quán)益從基本的森林資源生態(tài)權(quán)益向森林資源財產(chǎn)性權(quán)益轉(zhuǎn)變，形成準物權(quán)屬性，客體為林木碳減排量。在碳匯交易中的權(quán)利義務界定上，碳匯權(quán)益是可以由碳匯交易雙方約定的權(quán)利義務，還是國家森林所有權(quán)中獨享的生態(tài)權(quán)益？當碳匯交易中的國有林遭受人為損毀時，檢察機關(guān)除提起刑事訴訟外能否提起碳匯價值損失的刑事附帶民事公益訴訟，還是僅可以由碳匯權(quán)利人提起侵權(quán)之訴？明確林業(yè)碳匯權(quán)屬性，是做好林業(yè)碳匯資源司法保護的前提。

 

二是林業(yè)碳匯核算難、時間跨度大，交易可能引發(fā)合規(guī)風險。目前，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》正在推動出臺當中，這意味著，當下全國已開展的林業(yè)碳匯交易，執(zhí)行交易規(guī)則和爭議解決都要依據(jù)國際或國外相關(guān)法律規(guī)定，特別是采用的國際森林碳匯量核算方法與國內(nèi)標準不同，很可能面臨因減排量核定過低導致國有資產(chǎn)收益流失的合規(guī)風險。同時，如果項目簽訂收益周期為60年，開發(fā)方式多為和開發(fā)公司共同開發(fā)，那么這期間國家政策調(diào)整、市場變化，抑或是自然環(huán)境的改變都有可能使作為對森林實施經(jīng)營、管理和保護主體的國有林業(yè)局及地方政府面臨喪失森林收益決策權(quán)和控制權(quán)的風險。

 

三是林業(yè)碳匯交易缺乏相應的法律制度依據(jù)。林業(yè)碳匯交易的順利開展，必須有對應的法律支持，以避免交易合規(guī)風險。目前各省出臺的發(fā)展推進試點方案層級低，約束力較差，缺少對違規(guī)市場參與方暫停、限制或取消資格等負面評價，市場交易中容易出現(xiàn)資源無序圈占、盲目開發(fā)、弄虛作假等風險。根據(jù)法不溯及既往原則，對于已簽訂的碳匯項目，即使新規(guī)出臺對分成等可能造成國有資產(chǎn)流失的方式加以限定，也無法保證之前協(xié)議得到合法監(jiān)管。同時，如果對協(xié)議履行監(jiān)管不到位或政策變化產(chǎn)生爭議，如何適用國內(nèi)法解決存在難題。

 

積極開展林業(yè)碳匯交易破解資源環(huán)境約束突出問題，必須堅持底線思維，有效控制項目開發(fā)中的合規(guī)風險，依法保護國家林業(yè)碳匯資源。對此，筆者有如下建議：

 

充分依托府院聯(lián)動機制，依法推進林業(yè)碳匯市場化交易合規(guī)治理。2022年國務院已將雙碳工作納入生態(tài)文明建設整體布局，并由國家林草局具體負責林業(yè)碳匯市場化交易工作試點。檢察機關(guān)應依托府院聯(lián)動會議，將解決林業(yè)碳匯試點過程中合規(guī)風險問題納入試點方案和府院聯(lián)動重點任務工作清單，圍繞試點方案健全國有資產(chǎn)流失等合規(guī)風險管控措施，實現(xiàn)林業(yè)碳匯資源優(yōu)先服務于國內(nèi)碳達峰碳中和大局，確保林業(yè)資源依法合理規(guī)劃和有序利用。對已簽訂合作開發(fā)協(xié)議的林業(yè)碳匯項目，建議在經(jīng)營管理單位探索建立預防刑事法律風險的企業(yè)合規(guī)制度，特別是對于參與國際平臺交易的單位而言，建立合規(guī)機制還有助于防范國際執(zhí)法處罰的風險。

 

充分運用“林長＋檢察長”機制，加強行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接。國有林區(qū)森林碳匯資源因具有林地面積集中、產(chǎn)權(quán)明確、開發(fā)潛力大等優(yōu)勢，是探索林業(yè)碳匯市場化交易的排頭兵。為避免因委托開發(fā)行為引起行政監(jiān)管和刑事司法合規(guī)風險，應發(fā)揮“林長＋檢察長”工作機制作用，將加強碳匯資源有序開發(fā)利用、碳匯交易開發(fā)協(xié)議監(jiān)管納入工作銜接之中，提升社會治理類檢察建議的監(jiān)督質(zhì)效，在行政檢察建議、情況通報和個案溝通上與政府相關(guān)部門、法院形成相互協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平治理的良性互動。

 

充分依法能動履行檢察職責，探索以林業(yè)碳匯替代履行森林資源損害賠償責任。將主動參與、跟進、融入式法律監(jiān)督變?yōu)闄z察機關(guān)辦理各類涉林案件的特點和優(yōu)勢。深化恢復性司法理念，把有效修復法益作為出罪、輕罪的前提，對涉林輕罪案件犯罪嫌疑人不積極履行碳匯等生態(tài)價值修復責任的，依法從嚴打擊。探索辦理一批以認購經(jīng)核證的林業(yè)碳匯方式，替代履行損害賠償責任的案件。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)辦理涉林刑事附帶民事公益訴訟過程中，對國有林區(qū)森林資源的損害賠償，可向被告提請以購買林業(yè)碳匯價值，替代履行森林生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的訴訟請求，這對豐富檢察機關(guān)追究當事人民事賠償責任方式提供了更多參考途徑，為此，檢察機關(guān)要在保護森林資源生態(tài)安全中發(fā)揮更大作用。