上海碳排放交易試點實踐經(jīng)驗及啟示

 

上海作為全國最早啟動碳交易試點的地區(qū)之一，于2013年11月26日正式啟動了上海碳市場交易。目前，上海碳交易試點已穩(wěn)定運行6年，初步形成了具有碳排放管理特點的交易制度，也逐步發(fā)展起了服務(wù)于碳排放管理的交易市場，同時在碳金融領(lǐng)域進行了一些探索及創(chuàng)新。2017年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，啟動全國統(tǒng)一的碳排放交易體系和交易市場建設(shè)，同時明確上海將負責牽頭承擔全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的建設(shè)和運維任務(wù)。我國碳排放交易從地方試點逐步向全國統(tǒng)一市場推進，全國碳交易市場建設(shè)總體工作進一步加速。本文以上海試點實踐經(jīng)驗為例，探討提出對全國碳交易統(tǒng)一市場的相關(guān)建議和考慮。

 

上海碳交易試點制度及體系建設(shè)經(jīng)驗

 

制度及體系建設(shè)上，強調(diào)制度先行，建立制度的同時，規(guī)范和明確碳交易市場各核心要素。

 

1、交易制度建設(shè)

 

上海在推進碳交易試點工作中堅持制度先行，碳交易正式啟動前，已建設(shè)了較為完善的制度和管理體系，形成了一整套以市政府、主管部門和交易所為3個制定層級的管理制度。

 

通過市政府制定出臺的《上海市碳排放管理試行辦法》（滬府10號令），明確建立起了總量與配額分配制度、企業(yè)監(jiān)測報告與第三方核查制度、碳排放配額交易制度、履約管理制度等碳排放交易市場的核心管理制度和相應的法律責任。

 

通過市級碳交易主管部門制定出臺的《配額分配方案》《企業(yè)碳排放核算方法》及《核查工作規(guī)則》等文件，明確了碳交易市場中配額分配、碳排放核算、第三方核查等制度的具體技術(shù)方法和執(zhí)行規(guī)則。

 

通過交易所制定發(fā)布《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易規(guī)則》和會員管理、風險防范、信息發(fā)布等配套細則，明確了交易開展的具體規(guī)則和要求。

 

2、要素和體系建設(shè)

 

一是納入主體范圍上從重點行業(yè)起步，逐步擴大管理范圍。2013年上海碳交易試點啟動初期，共納入了鋼鐵、電力、化工、航空等16個工業(yè)及非工業(yè)行業(yè)的191家企業(yè)。2016年以后，考慮進一步加強碳排放管理力度，納管行業(yè)及企業(yè)逐步擴大，目前已納入上海年排放2萬噸以上的所有工業(yè)企業(yè)，航空、港口、水運等高排放非工業(yè)企業(yè)及部分建筑，涉及27個行業(yè)近300家企業(yè)。

 

二是總量控制上始終明確管理目標?？偭恐贫仁巧虾Ｌ寂欧沤灰自圏c制度中的核心制度和基礎(chǔ)要素，在試點啟動初期就明確建立了總量控制制度。試點以來，上海結(jié)合了階段碳排放強度下降目標、能源管理控制目標、經(jīng)濟增長、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素，通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方法確定并適時公布配額總量目標。

 

三是配額分配上不斷優(yōu)化，逐步形成較為公平且符合上海實際的配額分配方法。配額分配的核心是碳排放控制目標的分解和各法人主體責任的確定，對管理目標的實現(xiàn)和市場的發(fā)展都有非常重大的影響。上海碳交易試點期間，在配額分配發(fā)放方法和發(fā)放方式上不斷優(yōu)化，由簡單的基于歷史總量的歷史排放法起步，逐步向管理精度更高的基于效率的歷史強度法和基準線法過渡。從發(fā)放方法上，目前上海碳交易企業(yè)中，除部分嚴格控制的高排放單位和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)非常復雜的單位仍采用歷史排放法外，均采用了基于企業(yè)排放效率及當年度實際業(yè)務(wù)量確定的歷史強度法或基準線法開展分配。發(fā)放方式上，從全部免費轉(zhuǎn)向部分有償，結(jié)合高碳能源使用提出免費發(fā)放比例（93%~99%），體現(xiàn)區(qū)域能源結(jié)構(gòu)調(diào)整導向。

 

四是監(jiān)測報告核查上注重方法科學合理、管理嚴格規(guī)范，逐步形成了一套較為科學、具有可操作性的核算方法和核查制度。碳排放監(jiān)測報告與第三方核查是碳排放交易的“度量衡”，是碳排放交易機制得以有效運行的基礎(chǔ)和基本保障。上海碳交易試點中，圍繞以下核心要求開展了監(jiān)測報告核查體系建設(shè)：一是技術(shù)方法科學合理。率先制定出臺企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南及鋼鐵、電力、航空等9個行業(yè)的碳排放核算方法，明確了核算邊界、核算方法以及年度監(jiān)測和報告要求。二是嚴格核查機構(gòu)管理，核查規(guī)則明晰且具有可操作性。出臺了《核查機構(gòu)管理辦法》《核查工作管理規(guī)則》等一系列的核查管理制度，并對核查人員進行持證管理和持續(xù)性的專業(yè)技能培訓。此外，實行政府出資委托核查，從機制上保證了核查工作和數(shù)據(jù)的獨立性和公正性。三是依法建立復查和審核機制。委托專門機構(gòu)對核查報告進行復核，通過第四方復查機制進一步保障數(shù)據(jù)準確有效。

 

五是交易制度透明公開，逐步形成具有一定有效性的交易市場。上海碳交易市場的建設(shè)深度參考了上海各類金融市場經(jīng)驗，制定了“1+6”的交易規(guī)則和細則體系，保障了交易相關(guān)制度體系的規(guī)范和公開；建設(shè)交易平臺及交易系統(tǒng)，支持服務(wù)市場主體便捷高效參與市場交易。交易產(chǎn)品包括上海碳排放配額（SHEA）和國家核證自愿減排量（CCER）。交易模式上采取公開競價或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式開展，且所有交易必須入場交易，不設(shè)場外交易。交易價格通過市場形成，不實行固定價格或最高、最低限價，但有漲跌幅限制。交易資金由第三方銀行存管，結(jié)算由交易所統(tǒng)一組織。風險控制上交易所建立了最大持有量限制、大戶報告、風險警示、漲跌幅限制等風險管理制度。交易行情公開透明，通過行情客戶端向全市場公開。運行近6年以來，各項市場制度和規(guī)則得到了全面實施，交易市場平穩(wěn)有序運行。

 

六是監(jiān)管保障上搭建多層次監(jiān)管構(gòu)架，形成由法律手段、行政措施和技術(shù)平臺組成的監(jiān)管和保障體系。建立了由政府部門、交易所、核查機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)等為主體的多層次監(jiān)管構(gòu)架，依照《上海碳排放交易管理試行辦法》，根據(jù)各自的職責和權(quán)限對碳排放交易市場各相關(guān)行為進行監(jiān)督管理。試點運行以來上海始終保持了100%履約。