不搞碳貿(mào)易壁壘 世貿(mào)組織改革須系統(tǒng)考量氣候變化問題

　　近年來，世界貿(mào)易組織處于改革進程中，而氣候變化問題與國際貿(mào)易的關(guān)聯(lián)越來越受到國際社會高度關(guān)注。在環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定遇阻的情況下，歐盟推出碳邊境調(diào)節(jié)機制方案并即將進入歐盟立法進程，在WTO成員之間引發(fā)了廣泛爭議。無論是針對進口商品開征碳邊境稅或強制碳排放交易的國家要求按比例購買碳配額，都在規(guī)則上不符合WTO總體原則與框架，很容易成為以氣候變化為借口的貿(mào)易保護工具。

 

　　近年來，世界貿(mào)易組織（WTO）處于改革進程中，而氣候變化問題與國際貿(mào)易的關(guān)聯(lián)越來越受到國際社會高度關(guān)注。歐盟正以立法方式推出碳邊境調(diào)節(jié)稅等新型貿(mào)易政策工具。WTO現(xiàn)有框架下主要推進環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定談判，尚無氣候貿(mào)易政策的認定與協(xié)調(diào)機制，發(fā)達成員與發(fā)展中成員在碳減排義務(wù)分擔、碳關(guān)稅合法性及低碳產(chǎn)品貿(mào)易自由化等議題上尚無共識。世貿(mào)組織改革如何協(xié)調(diào)氣候與環(huán)境議題具有現(xiàn)實性與急迫性。

 

　　格拉斯哥氣候變化大會后，氣候變化問題再次成為世界關(guān)注的熱點。世界貿(mào)易組織作為全球貿(mào)易治理關(guān)鍵平臺，能力限定在“與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境政策”上。

 

　　2001年，多哈部長級會議明確了新一輪談判中的貿(mào)易與環(huán)境問題，談判內(nèi)容有三項：一是明確WTO規(guī)則和各種多邊環(huán)境協(xié)議中貿(mào)易條款關(guān)系；二是各種多邊環(huán)境協(xié)議秘書處與WTO相關(guān)委員會之間的常規(guī)信息交流；三是減少對環(huán)境產(chǎn)品及服務(wù)的關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘。

 

　　2014年，14個WTO成員方發(fā)表聲明，WTO《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》（EGA）談判以開放式諸邊談判的形式正式啟動。EGA以APEC環(huán)境產(chǎn)品清單為基礎(chǔ)，通過諸邊協(xié)議談判方式推動大部分環(huán)境產(chǎn)品的關(guān)稅減讓，實現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)品的貿(mào)易自由化和便利化，創(chuàng)造更多綠色就業(yè)崗位，推動全球貿(mào)易—環(huán)境協(xié)同治理。

 

　　EGA談判啟動標志著“貿(mào)易—環(huán)境—發(fā)展”互動格局形成。歷經(jīng)多輪談判的EGA達成“著陸區(qū)”，即一系列要素構(gòu)成的談判共識，包括產(chǎn)品清單名錄，一份具體的關(guān)稅減讓路線圖承諾和未來WTO框架下協(xié)議多邊化等。

 

　　EGA談判進程受到了20國集團（G20）高度重視，在2016年G20領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會上重申了對EGA談判達成“著陸區(qū)”的歡迎與支持，為歷經(jīng)15輪談判的EGA注入新的政治動力和愿景。

 

　　但是，EGA談判中同樣折射出成員方之間難以調(diào)和的矛盾。WTO發(fā)達成員與發(fā)展中成員分歧顯著,在環(huán)境產(chǎn)品定義及環(huán)境產(chǎn)品標準等問題上僵持不下。在環(huán)境產(chǎn)品領(lǐng)域，部分發(fā)展中成員因生產(chǎn)水平與技術(shù)能力限制而可能喪失潛在市場競爭力，致使其內(nèi)生貿(mào)易保護主義傾向阻礙了有關(guān)產(chǎn)品關(guān)稅減讓額度與時間表共識達成。EGA締約方進行的關(guān)稅削減將根據(jù)最惠國待遇自動被適用到WTO其他成員，而締約方數(shù)量須達到世界貿(mào)易中的關(guān)鍵多數(shù)門檻，以確保協(xié)定能帶來普遍受益，而如何定義關(guān)鍵多數(shù)也成為談判各方的爭議焦點。就如何解決非締約方的“搭便車”問題，細分環(huán)境產(chǎn)品清單中的商業(yè)敏感分類，以及關(guān)稅減讓承諾時間路線圖等，談判方也未能達成共識。

 

　　在環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定談判進程中，中國始終以積極、建設(shè)性態(tài)度參與各種磋商，是談判的積極倡導(dǎo)者之一，為推動EGA談判取得進展作出了重要貢獻。2004年6月，中國結(jié)合實際以及國際經(jīng)驗，考慮到發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家成員的利益，在WTO貿(mào)易與環(huán)境委員會特別會議上提出了包含“共同清單”和“發(fā)展清單”的“雙層清單”，盡可能彌合發(fā)達國家與發(fā)展中國家的分歧，尋求合作共贏空間。2012年，在中國與其他APEC伙伴的共同努力推動下，21個APEC成員就54種環(huán)境產(chǎn)品清單達成共識，宣布在2015年底前對這些產(chǎn)品實施稅率將降到5%或5%以下，為WTO環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定談判奠定了基礎(chǔ)。2016年12月，WTO日內(nèi)瓦回合談判，中國為打破談判僵局做出巨大努力，包括提交了一份顯示靈活性、試圖解決各方核心關(guān)注的環(huán)境產(chǎn)品清單。

 

　　WTO框架下，與氣候談判有關(guān)的議題包括環(huán)境產(chǎn)品定義與關(guān)稅減讓、邊境稅調(diào)節(jié)、碳標簽、知識產(chǎn)權(quán)和補貼等。在環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定遇阻的情況下，歐盟基于其雄心勃勃的綠色新政，推出碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）方案并即將進入歐盟立法進程，在WTO成員之間引發(fā)了廣泛爭議。爭議焦點主要在于碳邊境調(diào)節(jié)稅該不該征收，以及該措施是否與WTO有關(guān)規(guī)則相沖突。

 

　　WTO各成員方基于非歧視性原則，相互提供了最惠國的關(guān)稅減讓承諾表，未經(jīng)WTO批準不能隨意撤回關(guān)稅減讓義務(wù)或者單邊增加關(guān)稅額度。對于歐盟擬推出的碳邊境調(diào)節(jié)稅，即使WTO存在環(huán)保訴求的例外和豁免條款支持，使征收碳邊境調(diào)節(jié)稅似乎能在WTO規(guī)則中找到局部條款依據(jù)，但在實際操作中，這種做法仍面臨著以環(huán)境和氣候友好的名義對發(fā)展中成員采取歧視性做法，存在違反WTO規(guī)則的風險。

 

　　WTO非歧視原則要求各成員方對國內(nèi)商品和進口商品采取一視同仁態(tài)度，按此原則歐盟對進口產(chǎn)品征收的碳稅不能超過其國內(nèi)企業(yè)為碳排放支付的國內(nèi)碳稅。由于在碳排放核算體系上歐盟同其他成員方存在較大差異，不同成員方碳定價機制與價格水平差異顯著，使歐盟貿(mào)易伙伴面臨著非公平貿(mào)易環(huán)境，有違非歧視原則；WTO最惠國待遇要求所有WTO成員方被一致對待，歐盟應(yīng)對所有貿(mào)易伙伴征收同等水平的碳邊境稅，但歐盟規(guī)定如其他國家內(nèi)部有相同或類似于碳交易體系的征稅制度則可以完全或部分免于邊境稅，這無疑違反了最惠國待遇原則。

 

　　因此，無論是針對進口商品開征碳邊境稅或強制碳排放交易的國家要求按比例購買碳配額，都在規(guī)則上不符合WTO總體原則與框架，很容易成為以氣候變化為借口的貿(mào)易保護工具。

 

　　鑒于歐盟推出碳邊境調(diào)節(jié)稅在世界貿(mào)易組織框架下的法理依據(jù)尚不明晰，同時有可能對國際貿(mào)易體系的定價機制產(chǎn)生系統(tǒng)性的影響，建議WTO在改革過程中對貿(mào)易與氣候問題進行系統(tǒng)性考量，對碳邊境調(diào)節(jié)稅應(yīng)持審慎態(tài)度，應(yīng)通過鼓勵發(fā)展碳交易市場與低碳技術(shù)貿(mào)易和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等途徑助力氣候問題的解決。第一，WTO應(yīng)鼓勵成員方碳市場建設(shè)。碳排放交易系統(tǒng)（ETS）是為溫室氣體排放定價的主要工具之一，也是具有減排效應(yīng)的政策工具，未來WTO應(yīng)當繼續(xù)鼓勵各成員方探索與嘗試建立全國性碳市場為碳排放定價，以市場化的方式逐步實現(xiàn)減排目標。第二，推動氣候問題的解決工具同WTO原則及其他國際多邊框架與公約相調(diào)試。充分研究《巴黎協(xié)定》中氣候變化的相關(guān)義務(wù)同WTO貿(mào)易規(guī)則的適應(yīng)性，為碳邊境調(diào)節(jié)稅、環(huán)保產(chǎn)業(yè)補貼等政策工具尋找多邊規(guī)則的法理依據(jù)。第三，加快綠色低碳與環(huán)境保護生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移與自由貿(mào)易的國際機制的建立，擴大低碳技術(shù)和綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的強外溢性效益，推動低碳綠色產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易自由化與投資便利化，實現(xiàn)各國綠色低碳技術(shù)潛力的協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

　　在和貿(mào)易有關(guān)的氣候與環(huán)境問題上，中國作出了重要努力與貢獻：一是積極開展國際合作與交流，通過“一帶一路”倡議推動綠色貿(mào)易；二是在相關(guān)國際公約談判、自貿(mào)協(xié)定談判以及投資協(xié)定談判中推進環(huán)境相關(guān)規(guī)則體系構(gòu)建，并積極履約；三是加強自由貿(mào)易試驗區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；四是與國際社會持續(xù)開展合作推進綠色全球價值鏈的構(gòu)建，推動低碳經(jīng)濟和綠色發(fā)展。

 

　?。ㄗ髡邌挝唬荷虅?wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院；北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）