全國碳排放交易市場發(fā)展歷程與展望解讀

 

雖然建設(shè)全國碳市場意義重大，但是由于碳市場建設(shè)需要大量的法律、制度、政策、技術(shù)、數(shù)據(jù)以及能力建設(shè)作為基礎(chǔ)，可以預期碳市場的發(fā)展也必將是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，決策者以比較謹慎的態(tài)度，先選擇部分區(qū)域開展試點， 在經(jīng)歷了幾年的地方試點之后，再逐步啟動全國碳市場建設(shè)。全國碳市場建設(shè)也設(shè)定了一個從起步到試點并逐步完善的分階段工作計劃。應(yīng)該說，這是符合中國推進改革的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實情況。

 

全國碳市場建設(shè)，與我國制定與實施溫室氣體排放控制目標的政策進展相匹配，大致分為以下幾個階段。

 

碳市場的地方試點階段（2011 年至今）

 

2011 年國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易試點工作通知》，啟動了7 個國內(nèi)碳排放權(quán)交易試點。根據(jù)當時主管部門國家發(fā)改委的統(tǒng)計，自2013 年開始交易，到2017 年11 月，7 家試點累計配額成交量超過了2 億噸二氧化碳當量，成交額超過46 億元。更重要的是，試點地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況開展的大量基礎(chǔ)性工作以及創(chuàng)新性嘗試，驗證了建設(shè)碳市場的可行性，為全國碳市場的建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。即使全國碳市場按照計劃順利啟動與運行，目前的幾個試點區(qū)域仍然可以繼續(xù)運行，承擔體制機制與政策的創(chuàng)新探索任務(wù)。

 

全國碳市場的準備階段（2013-2017 年）

 

2013 年11 月建設(shè)全國碳市場被列入全面深化改革的重點任務(wù)之一。2014 年12 月國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行方法》，確立全國碳市場總體框架。2015 年9 月《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》提出，我國于2017 年啟動全國碳排放交易體系。2017 年12 月國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，這標志著全國碳市場完成總體設(shè)計，正式啟動。

 

全國碳市場的建設(shè)、模擬與完善階段（2017- 2020 年）

 

由于電力行業(yè)產(chǎn)品排放占比高、產(chǎn)品相對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好、監(jiān)管體系完備，所以全國碳市場建設(shè)初期以電力行業(yè)為突破口。根據(jù)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，2018 年為全國碳市場的基礎(chǔ)建設(shè)期，重點任務(wù)是完成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)。2019 年則是模擬運行期，重點開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易， 全面檢驗市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性。2020 年則進入深化完善期。在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易，交易僅以履約（履行減排義務(wù)）為目的。這一階段是全國碳市場發(fā)展的關(guān)鍵階段，主管部門提出的基本框架包括1 套法律基礎(chǔ)，即《碳排放權(quán)交易管理條例》；3 項核心制度，即碳排放監(jiān)測報告與核查制度、碳配額管理制度和市場交易制度；4 大支撐系統(tǒng)，即碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)。國務(wù)院提出到2020 年全國碳排放交易市場“制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴格、公開透明”，這體現(xiàn)了全國碳市場在最近幾年發(fā)展完善的四個方向。  

 

2020 年以后的碳市場發(fā)展目標則存在很大的不確定性，但是考慮到與我國溫室氣體排放控制與低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型進程相匹配，也可以粗略地將未來全國碳市場發(fā)展劃分為逐步發(fā)展成熟以及成熟運行兩個階段。

 

全國碳市場發(fā)展逐步成熟階段（2020-2030 年）  

 

我國提出要在2030 年左右達到碳排放峰值， 碳市場的逐步成熟運行對于我國實現(xiàn)該目標具有重要意義。因此，預計從2020 年開始再用十年左右的時間，逐步完善全國碳市場。在初期發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的前提下，再逐步擴大市場覆蓋范圍， 包括逐步引入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點行業(yè)，以及豐富交易品種和交易方式。并探索開展碳排放初始配額有償拍賣、碳金融產(chǎn)品引入以及碳排放交易國際合作等工作。

 

全國碳市場的成熟運行階段（2030 年以后）

 

由于我國2030 年碳排放達峰以后可能將進入碳排放絕對量較為快速下降的發(fā)展階段，我國碳市場需要從服務(wù)于碳強度下降目標轉(zhuǎn)而服務(wù)于碳排放絕對量下降目標。在這一背景下，碳配額的稀缺程度需要進一步提高，碳市場價格需要進一步升高， 初始配額的有償分配比例需要進一步提高，碳金融產(chǎn)品的產(chǎn)品種類、市場規(guī)模等需要進一步增強，國際合作的深度與廣度需要進一步加大。