全國碳市場運行現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及未來展望

 

和歐盟、美國等發(fā)達國家相比，中國是一個發(fā)展中國家，高能耗產(chǎn)業(yè)比重高，協(xié)調經(jīng)濟增長和控制碳排放難度大，市場機制在電力等行業(yè)還不完善，在碳市場建設的過程中面臨諸多困難。首先，我國正處于全面深化改革的進程中，與碳排放權交易市場相關領域的改革也在同步進行，這些改革將直接或間接地影響企業(yè)溫室氣體排放，因此與碳排放權交易之間存在著顯著的交叉影響，需要在更高層面進行有效調控。其次，碳市場既是政策工具，也是商品市場，從市場化的角度加大對碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和監(jiān)管必不可少，但目前較為缺乏。此外，全國碳市場作為比較新的工作，各地政府、監(jiān)管執(zhí)法隊伍、重點排放單位、技術服務機構等的能力建設亟待提升，以保障全國碳市場真正發(fā)揮作用。

 

面對這些困難，在經(jīng)歷了試點成功嘗試以及多年研究，全球碳排放覆蓋量最大的全國碳市場能夠順利啟動，不僅是中國落實“雙碳”目標的重要抓手，更是全球應對氣候變化的里程碑。不過全國碳市場畢竟處于啟動初期，在法律支持、制度設計、數(shù)據(jù)質量、交易規(guī)則、履約監(jiān)督等方面仍存在以下不足之處，需要后續(xù)逐步完善。

 

一是缺乏高層級的法律支持。碳排放權交易是人為創(chuàng)建的市場，需要強有力的立法監(jiān)督才能保證交易履約順利進行。當前全國碳市場的法律依據(jù)為生態(tài)環(huán)境部部門令《碳排放權交易管理辦法（試行）》，對企業(yè)不購買足夠的配額履約的情況，受限于行政罰款規(guī)定僅能執(zhí)行二萬元以上三萬元以下的罰款，和數(shù)十萬、數(shù)百萬的配額購買成本相比微乎其微。對于數(shù)據(jù)造假、違規(guī)交易等行為也沒有強有力的處罰。這導致重點排放企業(yè)對于全國碳市場的強制力缺乏信心，對于是否積極參與交易持保留態(tài)度。國務院的《碳排放權交易管理暫行條例》作為更高級法規(guī)，已經(jīng)考慮制定相關措施解決立法問題，希望能夠盡快出臺，支撐市場信心。

 

二是國家未能出臺行業(yè)長期減排目標，碳配額缺乏稀缺性。碳市場需要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃乃至約束，需要確定碳市場長期減排要求和總量目標。但全國碳市場采取“自下而上”的方法，選擇行業(yè)基準先計算每個企業(yè)的配額再加總形成國家總量，而且沒有對未來3~5年的總量和強度下降提出要求。面對行業(yè)壓力，采取最多虧損排放量20%、設定多個配額調整補償系數(shù)等方式進行妥協(xié)，降低對企業(yè)和行業(yè)的影響。這導致配額分配寬松，配額供過于求，未能體現(xiàn)碳市場對減排的額外貢獻，也不能指導企業(yè)制定長期減排計劃。生態(tài)環(huán)境部應聯(lián)合行業(yè)主管部門制定行業(yè)長遠減排目標和配額長期總量方案，指導行業(yè)進行長期減排，形成配額長期緊缺的預期，促進企業(yè)將減排納入長期規(guī)劃。

 

三是全國碳市場未能形成完善的工作流程。為解決管理企業(yè)排放和使用實際產(chǎn)量分配的矛盾，試點已經(jīng)形成成熟的預分配—核算—配額調整—配額清繳流程，能夠在當年分配當年配額，指導企業(yè)安排本年度減排工作。但是全國市場在2021年7月至12月交易2019、2020年兩年的配額，是對過去年份的追溯，不能影響企業(yè)已經(jīng)結束的排放行為。未來亟需完善工作流程，充分發(fā)揮碳市場對企業(yè)實際碳排放管理工作的促進作用。

 

四是數(shù)據(jù)質量有待進一步提升。各地核查機構能力參差不齊，面對企業(yè)提交的數(shù)據(jù)，部分核查機構難以判斷數(shù)據(jù)的準確性。更有部分合規(guī)意識不強的控排企業(yè)和唯利是圖的服務機構鋌而走險，篡改或編造煤樣實測數(shù)據(jù)，試圖通過造假減低自身排放量。雖然以上行徑最終被發(fā)現(xiàn)并糾正，但數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告、核查的標準和流程，以及對核查機構、咨詢機構的能力建設和監(jiān)督管理，仍然需要進一步提高。

 

五是CCER改革進展緩慢，不能滿足多個市場需求。自愿減排機制是全國碳市場重要的補充機制，社會上越來越多的企業(yè)需要購買國家認可的減排量開展自愿碳中和活動，國際民航組織也承認CCER可作為國際民航碳抵銷產(chǎn)品，這些都導致了市場對CCER需求不斷增長。我國已經(jīng)建立自愿減排機制，在2015~2017年簽發(fā)超過5000萬噸減排量，時至今日仍在支撐試點碳市場和自愿碳中和市場。但CCER機制改革進展緩慢，至今仍未有明確的時間表和改革方向。面對碳市場和碳中和需求，此前簽發(fā)的CCER價格已經(jīng)從10~15元/噸漲至30~40元/噸，出現(xiàn)供需失衡情況，亟需主管部門重啟CCER機制，指導市場有序發(fā)展。

 

六是缺乏長期定價機制，無法引導企業(yè)進行低碳投資。企業(yè)開展低碳轉型，涉及大量的固定資產(chǎn)投資，需要在財務上對低碳投資的成本、收益進行分析測算。當前全國碳市場為現(xiàn)貨交易，無法提供排碳成本或者減排激勵的長期價格，企業(yè)無法測算未來一段時期低碳投資的成本和收益，無法體現(xiàn)碳市場對資源的引導作用。拒絕非重點排放單位參與交易，也不利于提高流動性和價格發(fā)現(xiàn)。國際成熟碳市場的期貨交易是現(xiàn)貨交易量的數(shù)十倍，通過活躍的市場交易形成長期碳價，才能切實促進企業(yè)進行低碳轉型。生態(tài)環(huán)境部在全國碳市場逐漸成熟后，同樣需要協(xié)同金融監(jiān)管部門，探索并有序推進重點碳金融產(chǎn)品和衍生品上線。

 

七是未能形成完善的信息披露機制引導市場運行。當前的管理辦法對重點排放單位、生態(tài)環(huán)境部和省級生態(tài)環(huán)境主管部門、注冊登記機構和交易機構均提出了信息公開的要求。但在實踐上缺乏公開渠道、公開內容、公開模板等的統(tǒng)一規(guī)定和指導。各企業(yè)、各地方公開的內容和渠道均不統(tǒng)一，有集團層面統(tǒng)一公布的，有獨立法人層面公布的，有省級統(tǒng)一公布的，有地市單獨公布的。配額總量、排放總量、未履約企業(yè)數(shù)量和名單、處罰情況等關鍵信息有所缺失，難以支撐市場研究分析。

 

面對以上挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境部已攜手其他相關部門、行業(yè)協(xié)會、主要企業(yè)等利益相關方，逐步完善制度設計，以期在未來解決以上問題。

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