發(fā)電企業(yè)在全國碳市場運行情況調研報告

 

　?。ㄒ唬┡漕~分配機制方面

 

　　配額分配過緊給火電企業(yè)帶來更大經(jīng)營壓力。在現(xiàn)行市場形勢下，煤價長期高位運行。隨著新能源發(fā)展，新能源的波動性使火電機組面臨更高的調節(jié)要求，煤電利用小時下降。配額成本在電價中未疏導至用戶。我國火電機組經(jīng)歷了多輪“上大壓小”，進一步減碳空間十分有限。在這些情況下，配額分配過緊會為火電企業(yè)帶來更大經(jīng)營壓力。

 

　　基準線的收緊尺度和更新時間尚不明確。碳市場政策缺乏連續(xù)性，市場無法形成穩(wěn)定預期，企業(yè)難以決策，容易導致市場流動性不足，增大企業(yè)履約難度。

 

　　基準線設置正向激勵作用不足。目前，配額基準線設置在鼓勵先進機組的同時，兼顧了小機組和特殊機組的生存需要，但對大容量、高參數(shù)、低排放和深度調峰機組的正向激勵作用不夠。如，600MW機組整體配額不足；燃氣機組配額激勵不夠；配額分配方案的負荷率修正系數(shù)僅對純凝機組適用，會出現(xiàn)部分大容量機組因供熱量較小導致在純凝狀態(tài)下配額減少的問題。

 

　　碳市場覆蓋范圍相對單一。全國碳市場設計時，已經(jīng)考慮覆蓋發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空八大行業(yè)，但目前僅納入發(fā)電行業(yè)。由于單一行業(yè)內的技術水平、要素結構、風險因素等方面較為相似，導致碳市場存在潛在的結構性風險，不利于實現(xiàn)全社會低成本減排。

 

　　（二）監(jiān)測、報告與核查機制方面

 

　　基于碳實測的核算法難以應對我國燃煤電廠煤質不穩(wěn)定的客觀情況。與歐美電廠來煤穩(wěn)定且運行期內基本采用設計煤種的情況不同，我國燃煤電廠燃燒混煤是常態(tài)。配煤比例不同，煤質隨之發(fā)生變化。企業(yè)按相關標準要求進行取樣、制樣、混樣、檢驗等，燃煤的日綜合煤樣、月縮分煤樣得出的檢驗結果仍然是對實際碳含量的統(tǒng)計推斷。

 

　　碳核算指南沒有發(fā)揮提高碳數(shù)據(jù)準確性的目的。核算指南要求過嚴過細，很多要求超出了電力企業(yè)日常生產數(shù)據(jù)管理的規(guī)范要求，增加了企業(yè)管理環(huán)節(jié)和管理成本，但并沒有明顯增加企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確度。

 

　　核查環(huán)節(jié)未充分發(fā)揮應有作用。據(jù)企業(yè)反映，第三方核查機構缺乏專業(yè)性，核查存在“走過場”現(xiàn)象，增加了管理環(huán)節(jié)，但企業(yè)數(shù)據(jù)質量未能得到有效提升。

 

　　企業(yè)數(shù)據(jù)質量管理有待加強。從中電聯(lián)對發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的分析情況看，重點排放單位仍存在指標檢測不規(guī)范、數(shù)據(jù)統(tǒng)計不準確、參數(shù)使用不規(guī)范等數(shù)據(jù)質量問題。

 

　　（三）交易和履約機制方面

 

　　配額缺口上限標準未發(fā)揮作用。為降低配額缺口較大的重點排放單位履約負擔，配額分配方案設置了配額履約缺口上限20%的相關規(guī)定。據(jù)調研，在第一個履約周期中，幾乎沒有發(fā)電企業(yè)達到該機制的觸發(fā)條件。

 

　　仲裁機制缺失。目前碳市場運行面臨較多具體問題，如，部分嚴重虧損企業(yè)銀行賬戶已被凍結，導致其無法交易履約；一些應納未納企業(yè)的補入，沒有明確途徑和方式。

 

　?。ㄋ模〤CER抵銷機制方面

 

　　CCER抵銷機制尚未明確。目前政策已經(jīng)明確碳市場第一個履約周期可將CCER用于抵銷。但未來CCER抵銷機制的走向尚不明確，影響企業(yè)交易決策。另外，CCER自2017年暫停至今，經(jīng)過全國碳市場第一個履約周期，市場上的CCER供給量已遠低于需求量。

 

相關建議

 

　?。ㄒ唬┱邫C制層面

 

　　盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》。規(guī)范碳排放監(jiān)測、報告、核查和監(jiān)管行為，明確各主體責任，對失信行為加大處罰力度。

 

　　盡快擴大全國碳市場覆蓋范圍。從國家層面綜合考慮各行業(yè)發(fā)展空間和減排空間，統(tǒng)籌設定碳市場不同行業(yè)控排目標。盡快納入其他具備條件的行業(yè)，充分發(fā)揮碳市場的資源配置作用和價格發(fā)現(xiàn)功能，推動全社會低成本減排。

 

　　建立配額分配長效機制。充分考慮煤電企業(yè)在電力系統(tǒng)中的作用和實際經(jīng)營情況，強化煤電基礎保障和應急調峰的作用，穩(wěn)定能源供應，將基準線下調水平控制在合理范圍，減少企業(yè)負擔。盡快明確基準線收緊尺度和更新的時間尺度，以使企業(yè)有明確的市場預期，激勵企業(yè)自覺開展節(jié)能降碳。調整基準線設置（如，補增60萬千瓦機組基準線、適當調增燃氣機組供電基準值、擴大負荷率修正系數(shù)適用范圍），以充分體現(xiàn)對大容量、高參數(shù)、低排放機組的正向激勵作用。設置配額調節(jié)機制，避免配額過松或過緊，對企業(yè)正常生產運行、對碳市場穩(wěn)定運行帶來影響。

 

　　優(yōu)化監(jiān)測、報告與核查制度。加快研究符合國情的缺省值核算法，選擇有利于規(guī)范行為、提高效率、降低成本的科學管理路徑。鼓勵企業(yè)選擇在線連續(xù)監(jiān)測獲取二氧化碳排放數(shù)據(jù)。結合電力行業(yè)生產管理實際流程，調整核算核查制度，避免額外增加企業(yè)生產數(shù)據(jù)管理成本。

 

　　進一步協(xié)調完善市場機制。加強碳市場與電力市場、綠電市場、綠證市場、CCER市場等其他相關市場機制運行的有效聯(lián)動，統(tǒng)籌發(fā)揮政策合力，避免政策交叉和重復監(jiān)管。重啟CCER抵銷機制和自愿減排項目備案機制。

 

　　（二）企業(yè)層面

 

　　高度重視碳市場對企業(yè)的轉型促進作用。根據(jù)國家雙碳目標，完善應對氣候變化制度體系，制定企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。一方面加快企業(yè)火電布局調整和結構優(yōu)化，另一方面促進可再生能源發(fā)展，降低單位發(fā)電量碳排放強度。

 

　　做好碳資產管理。強化碳資產管理的制度建設，搭建資產管理信息化系統(tǒng)平臺，提高企業(yè)精細化運營管理水平和碳排放數(shù)據(jù)質量；探索實現(xiàn)企業(yè)碳管理系統(tǒng)與全國排污許可證信息管理平臺等國家系統(tǒng)的對接，減少重復填報，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；挖掘CCER減排潛力，開發(fā)CCER項目，拓展減排領域；積極利用碳金融工具，發(fā)揮金融在優(yōu)化資源配置的作用。

 

　　持續(xù)開展能力建設。通過多層級、分區(qū)域、分職責的培訓，提高碳管理能力。規(guī)劃技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，加快清潔能源技術、儲能技術、碳捕集封存利用技術的創(chuàng)新研發(fā)和示范，有效推動綠色低碳發(fā)展。

 

　　（三）行業(yè)協(xié)會層面

 

　　推動建立行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質量管理自律體系。組織制定有關行業(yè)規(guī)范，通過行業(yè)自律，推動企業(yè)自覺守法守規(guī)參與碳市場。組織企業(yè)開展碳排放數(shù)據(jù)自查和互查，預判數(shù)據(jù)風險，加強交叉檢驗，提升數(shù)據(jù)質量。

 

　　加強企業(yè)數(shù)據(jù)質量監(jiān)督和人才培養(yǎng)。加快推進碳排放管理員人才培養(yǎng)體系建設，建立健全職業(yè)能力評價機制，提升行業(yè)合規(guī)開展碳數(shù)據(jù)質量管理的能力。

 

　　探討依托行業(yè)協(xié)會設立碳交易仲裁機構。協(xié)調碳排放交易中存在的問題、障礙和企業(yè)間的糾紛以及開展異議復核等。