世界能否在氣候變化議題中積聚信任與共識——兼論中美歐氣候合作重要性和前景

 

2006年以前，美國一直是世界上最大的溫室氣體排放國，至今歷史累積的溫室氣體排放量仍為世界第一。氣候變化是歷史積累的溫室氣體排放所致。雖然氣候變化國際談判確定各國減排承諾的第一份國際協議，即1997年達成的《京都議定書》，沒有采納以中國為代表的發(fā)展中國家提出的按歷史累積的排放指標確定各國減排責任的建議，但這不排除美國在全球氣候變化上有不可推卸的首要責任。再加上，美國是世界第一經濟大國，也是最發(fā)達的國家，具有最先進的技術和充足的資源可用于應對氣候變化。

 

2014年，美國承諾于2025年實現在2005年基礎上減排26%～28%的全經濟范圍減排目標并將努力減排28%，有力推動了《巴黎協定》的達成。然而，美國在氣候變化行動和國際協議承諾上，態(tài)度和立場反復無常。2016年11月美國大選后，一直反對《巴黎協定》的特朗普勝出，入主白宮后立即宣布美國退出《巴黎協定》。氣候變化是拜登執(zhí)政以來外交工作的重心。2020年1月，拜登在就任美國總統(tǒng)首日簽署了美國重返《巴黎協定》的總統(tǒng)行政令，推翻了特朗普在任時訂立的一些對環(huán)境不友好的行政令，提出2035年實現電力行業(yè)零排放的目標。2021年4月，拜登組織召開全球領導人氣候變化峰會，宣布美國將按2005年的水平，在2030年前實現碳排放降低50%～52%的目標，并將努力在2050年實現碳中和的氣候變化目標。美國2030年的新目標可謂是美國歷史上最雄心勃勃的氣候減排承諾，延展并強化了之前2025年減排26%～28%的目標。同時，拜登于2023年4月12日公布了美國聯邦環(huán)保署嚴限車輛排放的法規(guī)，以確保到2032年美國出售的新車中三分之二是電動汽車，這超過了拜登總統(tǒng)之前提出的到2030年美國出售的新車中一半是電動汽車的目標。

 

為了推進這些目標的落實，2022年8月，美國國會通過了《通貨膨脹削減法案》，提出未來十年提供高達3690億美元的補貼，用于能源安全和氣候變化領域的投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產和刺激綠色消費，支持和保護本土制造業(yè)。而且，為了鼓勵國內生產電動汽車，美國把動力電池提升到戰(zhàn)略性技術／行業(yè)，出臺補貼和相關支持政策?！锻ㄘ浥蛎浵鳒p法案》取消了電動汽車車企20萬輛銷量的上限，銷量早已超過銷量限制的車企可以重新獲取10年稅收抵免。而且，該法案要求電動汽車電池部件和電動汽車需要的關鍵礦物原料必須來自于美國本土或者北美，或者與美國有自由貿易協議（FTA）的國家，并且要不斷提高來自這些國家的采購比例才能獲得補貼。比如，要享受電動汽車電池部件100%的3750美元的補貼，則2023年4月18日起在北美生產或組裝的電池部件的價值要不小于50%，2029年1月1日以后，這一比例將提高至100%；要享受電動汽車需要的關鍵礦物原料100%的3750美元的補貼，則2023年4月18日起礦物原料至少有40%（2027年起提高到80%）是來自于美國或者與美國有自由貿易協議的國家。

 

然而，美國特殊的政治制度決定了繞開國會立法、通過總統(tǒng)行政令快速推動氣候變化議程存在一些弊端，其不僅可能隨著總統(tǒng)更替而改變，還可能遭到立法機構的否決。

 

共和黨主導的美國西弗吉尼亞州等十幾個州與煤炭企業(yè)共同起訴美國聯邦環(huán)境保護署（EPA），要求最高法院裁決美國國會是否授予EPA只要考慮了成本、非大氣影響和能源要求，就可以毫無限制地制定重大規(guī)則，包括重塑全美的電網和單方面對任何經濟部門進行脫碳的憲法權力。簡單地說，就是原告認為EPA如果要廣泛監(jiān)管全美電廠的溫室氣體排放，應該得到國會明確授權，否則便逾越了EPA的法定權限。

 

美國最高法院2022年6月30日以6比3的投票結果作出對“西弗吉尼亞州訴環(huán)保署”（West Virginia v. EPA）案的判決，指出美國國會沒有授予EPA廣泛監(jiān)管電廠溫室氣體排放的權力（U.S. Supreme Court, 2022）。最高法院判定EPA逾越美國《清潔空氣法案》授權的裁決對拜登任期內推進氣候變化議程極為不利，將極大削弱其任期內推動氣候變化進程的權力，影響拜登政府提出的2035年美國實現電力行業(yè)零排放的目標。

 

這是美國近十年來氣候變化方面最重要的案件裁決。這個裁決說明，繞開國會立法，通過總統(tǒng)行政令是可以快速推出一些政策，推動聯邦政府相關行政部門快速實施，但美國各州可能不認可、不買賬，州檢察長可能聯合起來向聯邦巡回法院甚至最高法院起訴美國聯邦行政部門，就像這次起訴美國EPA越權一樣。如同拜登推翻了特朗普的一些政策，如果反對《巴黎協定》并在任內命令美國撤出該協定的特朗普在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，那拜登推行的這些節(jié)能降碳政策則不可能延續(xù)。而且通過總統(tǒng)行政命令推行的政策并沒有得到美國兩黨的廣泛支持，即使推行，實施的效果也會大打折扣。相比之下，通過國會立法推動節(jié)能降碳，比較費周折、耗時間，而一旦通過的話，可以一勞永逸，避免各州拒不執(zhí)行甚至起訴等情況的發(fā)生。

 

這個裁決再次說明，美國氣候變化的承諾和政策只有美國國會立法通過后才更有法律約束力、更持久，美國在氣候變化領域的承諾和政策才會更有信譽。反之，美國在國際舞臺上督促或施壓別的經濟體承擔更多的氣候變化方面的責任就會缺乏信譽。雖然美國總統(tǒng)氣候問題特使克里與世界主要經濟體一直在就進一步加強主要經濟體的氣候變化承諾交流與溝通，且他在當年擔任美國國務卿時被廣泛認為對達成《巴黎協定》作出了積極貢獻，但特使本人的信譽根本不能與美國的國家信譽相提并論。

 

另外，美國把國家安全擴大化，采取的政治立場也束縛了美國更快、以更低成本實現節(jié)能減排的技術與手段。在迪拜舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）上，美國與其他21個國家聯名發(fā)起《三倍核能宣言》，呼吁到2050年將全球核能容量較2020年增加兩倍，以實現2050年凈零排放的目標。美國總統(tǒng)氣候問題特使克里表示：“如果沒有核電，你就無法實現到2050年溫室氣體凈零排放的目標。這與政治或意識形態(tài)無關，這純粹是科學問題：數學和物理。”

 

克里“這與政治與意識形態(tài)無關”的表述聽起來非常耳熟。在與中國商討氣候變化合作時，克里三番五次地指出，中美應該攜手應對氣候變化，這與政治或意識形態(tài)無關，因為中美是世界上兩個最大的溫室氣體排放國，這種合作是非常必要的，只有中美兩國在氣候變化領域進行合作，氣候變化問題才有可能解決。如果美國政府真如特使所言認同核電、應對氣候變化都與政治與意識形態(tài)無關，那么上述電動汽車、新能源又與政治與意識形態(tài)能有什么關系呢？《通貨膨脹削減法案》明確規(guī)定電動汽車享受稅收抵免的前提是電池中不包括任何由“令人關注的外國實體”所開采、加工或循環(huán)的關鍵礦物；或者由其制造與組裝的電池部件。把中國歸為“令人關注的外國實體”，對制造商建議的零售價不能超過80000美元的SUV、面包車和皮卡和重量14000磅以下不能超過55000美元的電動轎車來說，中國車企拿不到7500美元的全額補貼，競爭力會大受影響。說到底，美國還是缺乏統(tǒng)一標準的選擇性立場。只有對美國有益、符合美國立場、需要其他國家合作的，美方才強調“這與政治與意識形態(tài)無關”。這也成為美國把動力電池提升到戰(zhàn)略性技術／行業(yè)并提出“小院高墻”制度以后，中國電動汽車在向美國等經濟體出口和投資建廠不斷面臨困境的重要原因之一。

 

客觀來講，近年來包括歐美在內的世界主要經濟體都在強調降低對外國戰(zhàn)略性原材料和戰(zhàn)略性技術的依賴、提高本土產能和進口多樣化。不過歐盟在做法上與美國還是有一些區(qū)別。在歐盟理事會2024年3月18日通過的《關鍵原材料法案》中，歐盟提出在任何加工階段對任何一種戰(zhàn)略性原材料的年消耗量中，來自單一第三國的資源比例不超過65%。歐盟成員國對電動汽車的補貼（大約6000歐元）規(guī)則也沒有“當地含量”要求，不存在歧視外國生產商的情形。與美國采取不符合世貿組織相關規(guī)則、招致新興經濟體廣泛批評的完全貿易保護主義的政策相比，歐盟的做法雖然仍存在保護主義的嫌疑，但被接受的程度稍高。國際社會可以以此開展對話與協調，制定出能被廣泛接受的政策或指南，從而避免單方面采取限制措施阻礙實現全球共同目標可能帶來的沖突。